Après ses échanges avec les présidents de région l'hiver dernier et la consultation publique en avril, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires publie, au "Journal officiel" du 9 juin 2024, l’arrêté du 31 mai 2024 relatif à la mutualisation nationale de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers [Enaf] des projets d’envergure nationale ou européenne [Pene] d’intérêt général majeur, pris en application de la loi ZAN du 20 juillet 2023 et de la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Il s’agit du dernier texte réglementaire majeur pour la mise en œuvre du ZAN.
Un compte à part
Dans le cadre de l’objectif de zéro artificialisation nette d’ici à 2050, cet arrêté établit une première liste de 175 projets d’intérêt général majeur répartis sur l’ensemble du territoire et dont la consommation d'Enaf est "comptée à part" au sein d’une enveloppe nationale (le texte n’indique pas pour autant les consommations foncières retenues pour chacun).
Il prévoit également une seconde liste (en annexe 2 de l’arrêté) de 312 projets "susceptibles d’intégrer l’annexe 1 au fur et à mesure de leur niveau d’avancement et de maturité", explique le gouvernement dans sa note de présentation de l’arrêté. Le nombre de projets retenus en annexe 1 n’a cessé d’augmenter au fil des mois, passant de 149 dans le projet d’arrêté communiqué en fin d’année dernière aux régions à 166 dans le projet d’arrêté présenté en concertation publique début avril. Entre cette dernière version et celle publiée au "Journal officiel" deux mois plus tard, sept projets initialement inscrits dans l’annexe 2 ont été retenus dans l’annexe 1 du décret, deux projets ont été ajoutés à la liste, directement en annexe 1, et 55 ont été inscrits en annexe 2.
Les 175 projets de la première liste engendrent, en cumulé, une consommation foncière de 12 126 ha pour la période 2021-2030(sur les 12 500 ha prévus par la loi), dont 10 017,5 ha pour les régions couvertes par un (quand la loi prévoit une enveloppe maximum de 10 000 ha) et 2 108,5 ha pour les autres régions (Île-de-France, Corse et régions ultramarines, sur un forfait national maximum de 2 500 ha).
En termes d’enveloppe, la région Hauts-de-France est la mieux dotée en avec douze projets engendrant une artificialisation de près de 2 138 ha, devant l’Occitanie (22 projets, 1 620 ha) et la Normandie (16 projets et 1 265 ha).
59 % de projets d’infrastructures notamment routières
"La répartition entre les différents domaines concernés met en exergue la mise en œuvre d’enjeux nationaux et/ou européens et plus particulièrement des objectifs de politiques publiques majeures et prioritaires telles que le maillage territorial, avec le développement d’axes majeurs, la réindustrialisation, l’accélération de la construction d’installations nucléaires, la défense nationale et la sécurité intérieure, ainsi que la production de logements et d’équipements publics sur des territoires stratégiques", commente le ministère.
Dans le détail, les projets d’infrastructures représentent environ 58,8 % des projets identifiés en annexe 1 pour 7 127 hectares consommés, dont 27,6 % pour les infrastructures routières, 18,7 % pour les infrastructures portuaires, 10,6 % pour les infrastructures ferroviaires, 1,6 % pour les infrastructures électriques et 0,3 % pour les infrastructures aéroportuaires.
Les projets industriels représentent quant à eux 16,6 % de ceux listés dans l’annexe 1 pour environ 2 019 ha consommés ; les projets concernant l’aménagement et l’habitat, 11,7 % (1 421 ha) ; ceux liés au nucléaire 6,6 % (800 ha) ; ceux concernant la défense nationale et la sécurité intérieure 3,7 % pour 450 ha ; et enfin, les établissements pénitentiaires, 2,5 % des projets (309 ha).
Onze établissements publics d'aménagement sont impliqués dans ces 175 projets : Alzette-Belval, Nice-Ecovallée, EPAMarne, EPAFrance, Orly Rungis Seine Amont, Saclay, Sénart, Epamsa, GPA et EPFA Guyane, auxquels s’ajoute la future Mayotte portée par l’EPFA Mayotte. Parmi ces Pene, on retrouve une grande partie des Territoires engagés pour le logement : les OIN mais aussi les territoires de Dunkerque (gigafactories) et de Gravelines (EPR2), celui de Dieppe (EPR2 Penly) et de La Possession, Le Port et Saint-Paul (La Réunion, Écocité de La Réunion).
Pour rappel, la loi du 20 juillet liste neuf catégories de projets pouvant être considérés comme des Pene : les opérations qui sont ou peuvent être déclarées d’utilité publique ; les opérations de construction de lignes ferroviaires à grande vitesse et leurs débranchements ; les projets industriels d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ; les opérations d’aménagement réalisées par un grand port maritime ou fluvio-maritime de l’État ; les opérations intéressant la défense ou la sécurité nationales ; les opérations de construction ou de réhabilitation d’un établissement pénitentiaire réalisées par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice ; les opérations de construction ou d’aménagement dans le périmètre d’une opération d’intérêt national ; la réalisation d’un réacteur électronucléaire ; les opérations de construction ou d’aménagement de postes électriques de tension supérieure ou égale à 220 kilovolts. Notre classification varie légèrement, comme expliqué dans l’encadré Méthodologie ci-dessous.
Une liste susceptible d’évoluer
La liste en annexe 2 de l’arrêté recense "à titre indicatif et de façon non exhaustive" des projets susceptibles d’être identifiés, après modification de l’arrêté, dans l’annexe 1 ou d’être qualifiés de projet d’envergure régionale dans les documents de planification régionale, explique, dans sa note de présentation, le ministère. Celui-ci précise les raisons de ce classement en deuxième liste de ces projets par des "incertitudes" liées notamment au "rattachement à une catégorie de Pene, [à] la caractérisation de l’intérêt général majeur, [à] la consommation d’Enaf qu’ils emportent sur la période 2021-2031 (calendrier incertain ou contours non précisément définis) ou encore [à] la réalisation effective du projet". Pour rappel, les projets d’envergure régionale sont des projets identifiés dans les Sraddet et dont la consommation est mutualisée à l’échelle de la région.
Méthodologie
Pour obtenir une visualisation plus synthétique des secteurs concernés par les Pene, nous avons compilé les projets relevant de divers types d’infrastructures sous un même label "Infrastructures". Ce champ recouvre donc les infrastructures routières, aéroportuaires, portuaires, fluviales, ferroviaires et électriques. Par ailleurs, nous avons renommé le label "OIN" utilisé par le Cerema en "Aménagement et habitat" pour souligner la contribution de ces opérations à la production de logements.
Pour finir, nous avons ventilé la consommation d’espaces des projets à cheval sur deux régions, pour préserver le total chiffré par le ministère dans le projet d’arrêté. Cette ventilation concerne cinq projets, et s’applique de manière différenciée selon les cas. Ainsi :
- les travaux d’aménagement de la RN 154 et de la RN 12 entre Trancrainville (Centre-Val-de-Loire) et La Madeleine de Nonancourt (Normandie) étant essentiellement situés en Centre-Val-de-Loire, nous avons affecté à cette région la consommation d’espace associée ;
- le Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) Bordeaux-Toulouse/Bordeaux-Dax, à cheval sur la Nouvelle-Aquitaine et l’Occitanie figure parmi les plus consommateurs, pour une enveloppe globale de 740 ha. La longueur du tracé étant équivalente entre les deux régions nous avons scindé l’enveloppe en deux parts égales, attribuées à chacune d’entre elles.
- pour les trois autres projets bi-régionaux, aux enveloppes bien moins dotées, la ventilation choisie est aussi celle d’une répartition 50/50.
