Ces deux articles tentent de répondre à la complexification et à la diversification du droit de la copropriété depuis 20 ans au moins, ainsi que de mettre en place des mesures exceptionnelles tendant à résorber la dégradation des copropriétés en difficulté.
L'augmentation des textes régissant les immeubles en copropriété a été considérable, ainsi l'étude d'impact du projet de loi relève qu'entre 1990 et 2015 le nombre de mots figurant dans la loi du 10 juillet 1965 a été multiplié par cinq. Par ailleurs, le manque de lisibilité de la réglementation résulte de ce que de nombreux textes logés dans des corpus différents prévoient des règles qui affectent le fonctionnement des immeubles soumis au droit de la copropriété. Les deux articles du projet de loi, concernant expressément les immeubles en copropriété, illustrent cette disparité.
L'article 59 qui a pour objet de faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées intervient essentiellement sur des articles du Code de la construction et de l'habitation (CCH) et notamment les articles L. 441-1, L. 615-6 traitant des mesures de sauvegarde, L. 741-1 et L. 741-2 traitant des opérations de requalification des copropriétés dégradées. Le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est également concerné par ce projet de loi en son article L. 522-1.
L'article 60 du projet de loi concerne spécifiquement la loi du 10 juillet 1965 et son décret d'application, il envisage sa codification ainsi qu'une modification en profondeur avec l'intégration de la jurisprudence établie en la matière, des simplifications visant à rendre moins complexe et plus efficace la gestion des copropriétés.
Faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées
L'état des lieux
La notion de copropriétés dégradées évoque celle de copropriétés en difficulté pour lesquelles la loi de 1965 1 prévoit des dispositions particulières qui figurent en ses articles 29-1 A à 29-15 et qui ont été réformées en profondeur par la loi du 24 mars 2014 (). L'actuel projet de loi ne revient pas sur les dispositions spécifiques aux copropriétés en difficulté (désignation et pouvoirs de l'administrateur provisoire… ), il a pour objet de remédier aux copropriétés qui ont atteint le stade critique de la dégradation ce qui justifie des mesures exceptionnelles.
Dans l'attente de la mise en œuvre du registre d'immatriculation des copropriétés 2, la détermination des copropriétés en difficulté et/ou dégradées s'opère de manière empirique.
L'étude d'impact du projet de loi ELAN rappelle que la France comportait, en 2015, 740 083 copropriétés (correspondant à près de 10 millions de logements) et dont près de 100 000 copropriétés (correspondant à environ 1 million de logements) présentaient des signes de fragilité et pourraient être aujourd'hui en difficulté.
Certaines copropriétés ne parviennent pas à résorber leurs difficultés et l'État peut alors décider d'une expropriation, au moyen d'une opération de requalification de copropriété dégradée (ORCOD) et d'une déclaration d'intérêt national (IN), d'où les termes ORCOD-IN.
En l'état actuel du droit, la procédure d'expropriation met, selon l'étude d'impact, 18 mois à produire ses effets (entre l'arrêté de déclaration d'utilité publique et la prise de possession des lieux). Le projet de loi ELAN vise à simplifier ces démarches en supprimant le critère du plan de sauvegarde et en permettant une prise de possession accélérée des copropriétés dégradées déclarées d'intérêt national.
Le projet
Dans le cadre d'opérations de requalification, un ou plusieurs expropriants pourraient prendre possession des immeubles dégradés dès la déclaration d'utilité publique, lorsque des risques sérieux pour la sécurité des occupants rendent nécessaire la prise de possession anticipée et qu›un projet de plan de relogement des occupants a été établi.
La procédure de carence de l' permet au maire de la commune ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat, sur le territoire duquel est implanté l'immeuble dont la conservation est gravement compromise ou la santé des occupants menacée, de saisir le président du tribunal de grande instance, statuant comme en matière de référés, pour qu'il désigne un ou plusieurs experts chargés de constater les difficultés et d'engager un projet simplifié d'acquisition publique.
Le projet de loi sécurise la procédure de carence en y faisant intervenir de manière forcée les copropriétaires par la notification des conclusions d'expertise judiciaire et de la décision qui l'ordonne valant intervention forcée à l'instance. L'objectif étant de contrer le délai de trente ans de tierce opposition reconnu par la Cour de cassation ( 3). L'intervention forcée est prévue par le législateur du seul fait de la notification qui serait faite. Jusqu'alors, l'expropriation des copropriétaires pouvait être réalisée sans qu'ils soient partie à la procédure.
Il est significatif de constater une volonté de transparence à l'égard des copropriétaires jusqu'ici exclus de la procédure, les conditions et délais dans lesquels un copropriétaire pourra faire un recours seraient définis dans le projet.
Le relogement des occupants dans les ORCOD constitue un véritable enjeu de la bonne fin de l'opération envisagée car en l'absence de prise de possession de l'immeuble par la puissance publique, des relogements successifs s'opèrent dans les zones tendues. Chaque fois qu'un relogement est assuré il est à craindre que celui-ci soit à nouveau réinvesti, squatté, lorsque celui-ci est détenu par un marchand de sommeil.
C'est pourquoi la prise de possession rapide du bien par l'expropriant doit être sécurisée. À cet effet, le projet de loi prévoit d'attribuer au maire et au président de l'EPCI compétent les prérogatives de relogement permettant de désigner les personnes à reloger à un organisme bailleur ou de leur attribuer un logement en application de l'article 521-3-3 du CCH applicable en matière d'habitat indigne.
La réforme du droit des copropriétés
La croissance exponentielle des dispositions fixant le statut de la copropriété depuis son origine a conduit les pouvoirs publics à s'interroger sur la nécessité de sa réforme. La loi du 10 juillet 1965, principale source du droit de la copropriété, a sans cesse été enrichie par des articles devenus depuis obsolètes ou inadaptés. Certaines dispositions ont été logées dans le CCH 4.
Il en est résulté une réelle complexification de la réglementation applicable rendant sa compréhension difficile.
L'article 60 du projet de loi s'articule en deux parties : - une codification de la loi à droit constant, - une réforme du droit des copropriétés qui répond à deux priorités 5 : lever les blocages qui entravent les décisions afin de favoriser les travaux, notamment de rénovation énergétiques, d'une part, et prévenir les contentieux judiciaires grâce à des règles plus simples et plus accessibles, d'autre part.
Une codification à droit constant
Une codification à droit constant permet de restituer à ce texte sa clarté et son accessibilité d'origine et de garantir la stabilité et la sécurité juridique du système, l'étude d'impact justifiant l'élaboration d'un code dédié aux copropriétés, la codification nécessitera d'élaborer la partie législative et la partie réglementaire concomitamment (p. 386 de l'étude d'impact du 3 avril 2018). Cette codification aura pour objet :
- de réduire la longueur des articles (ex. : la liste de l'article 24 sur les décisions prises à la majorité simple, la liste de l'article 18 sur les missions du syndic) ;
- la suppression de « certains textes sans intérêt pratique » ou leur transfert en partie réglementaire ou dans d'autres codes (ex. : ordres du jour des articles 24-1 et suivants de la loi de 1965 sur les réseaux de communication, de télévision… ) ; - la restructuration du plan par la présentation des dispositions par thèmes (organes de la copropriété, décisions en assemblées générales, gestion financière, travaux… ) ;
- la présentation de définitions des principales notions.
Des réformes envisagées selon deux axes
Dans son avis du 29 mars 2018, le Conseil d'État relève que le gouvernement a tenu compte de son souhait exprimé lors de l'examen du projet de loi relatif au droit à l'erreur, de mieux distinguer les deux aspects de la réforme, à savoir, les mesures pour prévenir le contentieux et visant à améliorer la gestion des immeubles pour :
- définir le champ d'application de la loi au regard des caractéristiques des immeubles 6,
- adapter les règles d'organisation et de gouvernance : prises de décisions, droits et obligations des copropriétaires, du syndicat des copropriétaires et du conseil syndical 7.
Définir le champ d'application de la loi au regard des caractéristiques des immeubles (projet de loi art. 60 II 1°)
Une redéfinition du champ d’application des règles sur la copropriété, pour tenir compte des caractéristiques des copropriétés, de leur destination et de leur taille, s’impose, le mécanisme s’appliquant indifféremment à tous les immeubles est jugé trop rigide. Une distinction serait faite entre les copropriétés selon leurs tailles : les petites de moins de dix lots, les copropriétés de deux lots, les copropriétés classiques, les grandes copropriétés, les copropriétés de bureaux et commerces.
Le fonctionnement des copropriétés de moins de dix lots présenteraient des dérogations importantes : dispense de syndic et de conseil syndical ; assouplissement des règles de convocations et de tenue des assemblées générales ; facilitation des actions en paiement de la quote-part de charges communes contre un copropriétaire ; application de certaines règles relatives à l’indivision ; recours simplifié au syndicat coopératif…
Les grandes copropriétés (100 ou 150 lots 8 ) fonctionneraient selon des règles différentes pour réduire les difficultés d’administration (lourdeur du formalisme de l’organisation des assemblées générales, problèmes de décompte des voix, absentéisme très marqué compliquant l’adoption de résolutions essentielles… ). Le conseil syndical pourrait avoir un rôle renforcé (délégation de pouvoirs) contrôlé par l’assemblée générale des copropriétaires et un organe externe chargé de vérifier les comptes.
Les copropriétés à destination exclusivement commerciale (notamment les centres commerciaux) ou de bureaux auraient aussi des dérogations, voire seraient exclues du champ d’application de ce nouveau code (application supplétive). L’application de la loi de 1965 est parfois inadaptée à ces structures (répartition des charges, travaux, modification des tantièmes). La précision du point de départ de l’application des dispositions relatives à la copropriété (habitabilité de la construction, première attribution ou livraison, achèvement des lots acquis… ) est nécessaire.
Clarifier, moderniser et adapter les règles d'organisation et de gouvernance (projet de loi, art. 60 II 2°)
Il est nécessaire de redéfinir le processus de prise de décisions au sein de la copropriété et la place de chaque organe (syndicat des copropriétaires, syndic, conseil syndical, syndicats secondaires). Dans les petites copropriétés, le conseil syndical ne serait plus obligatoire et aurait un rôle davantage pédagogique, informatif. Dans les grandes copropriétés, son rôle serait renforcé, il pourrait recevoir des pouvoirs plus larges.
Le champ des délégations de pouvoir serait élargi. Les règles de prises de décisions seraient simplifiées en réduisant le formalisme notamment pour éviter les annulations en cascade de résolutions et en modifiant les modalités de vote pour lutter contre le blocage par l’absentéisme. Sont envisagées : - la possibilité d’adresser certaines notifications sur l’extranet de la copropriété ; - la facilitation des procurations ; - l’autorisation du vote par correspondance, voire de visioconférence ; - l’incitation des copropriétaires à s’investir davantage dans leur copropriété en renforçant leurs droits et moyens d’actions (possibilités de solliciter la convocation de l’assemblée générale pour statuer sur leurs droits et obligations ; d’agir dans l’intérêt du syndicat des copropriétaires en cas de carence ou d’inaction du syndic) ; - l’abaissement des seuils de majorité requis pour la prise de certaines décisions selon leur nature et leur importance pour la copropriété ; - l’élargissement de la catégorie des travaux décidés par l’assemblée générale, y compris à l’intérieur de parties privatives, auxquels les copropriétaires concernés ne pourraient faire obstacle 9.
Les règles de gestion financières devraient également être clarifiées (modalités d’appels et d’utilisation du fonds de travaux ; procédure de recouvrement des créances par le syndicat ; suppression de l’échelonnement sur dix ans des travaux d’amélioration pour le copropriétaire opposant…
Des mesures pour prévenir le contentieux
L’étude d’impact du projet de loi ELAN met l’accent sur la nécessité de prévenir les contentieux dont le nombre augmente et qui paralysent les travaux en copropriété et le bon fonctionnement de celles-ci. Les nouvelles mesures pour « prévenir le contentieux » 10 ont pour base la consécration et l’encadrement des solutions jurisprudentielles : - les parties communes spéciales auront leur régime précisé (modalités de prises de décisions ; personnes compétentes ; assemblée compétente ; calcul du quantum) ; - pour les parties communes à jouissance privative, leurs modalités sont à l’étude ; - le régime des lots transitoires sera applicable si la possibilité est explicitement prévue au règlement de copropriété ; - la qualification d’accessoires de parties communes pour le droit de construire et le droit d’affichage pourra être plus large : « toute création de surface de nature à modifier la consistance d’un lot de copropriété » ; - la possibilité pour le règlement de copropriété de conférer une valeur contractuelle à l’état descriptif de division est proposée. L’alignement du délai de prescription des actions personnelles nées de la loi de 1965 (dix ans 11 ) avec celui de droit commun (cinq ans 12 ) est envisagé.
Des pistes de réflexion pour la réforme des copropriétés
Parmi les axes de réforme du droit de la copropriété évoqués depuis plusieurs années, deux d'entre eux ont donné lieu à l'établissement de documents avant l'établissement du projet de loi. Il apparait pertinent d'en rappeler les grandes lignes dans le présent contexte.
Il s'agit d'un avant-projet établi par le GRECCO (groupe de réflexion présidé par le professeur H. Périnet-Mar-quet) et d'un livre blanc proposé par la CLCV (association « Consommation, Logement et Cadre de Vie »).
L'avant-projet de réforme de la loi du 10 juillet 1965 par le GRECCO
Un avant-projet de réforme a été remis en juillet 2017 à la Chancellerie par le GRECCO. Certaines de ces propositions sont reprises dans l'étude d'impact du projet de loi ELAN : - la prise en compte des immeubles « à bâtir » dans le champ d'application de la loi et non plus que des immeubles « bâtis ». Le fonctionnement de la copropriété prendrait alors effet lors de la livraison du premier lot.
- l'insertion de nouvelles définitions : celles d'un lot transitoire, des parties communes spéciales, des parties communes à jouissance privative, de la division en volume …
- la reconnaissance d'un patrimoine propre au syndicat des copropriétaires, il peut se voir attribuer (à titre onéreux ou à titre gratuit) un ou plusieurs lots mais ne disposera pas de voix en assemblée générale au titre de ces lots.
En cas de revente des lots appartenant au syndicat, le montant ne peut pas être réparti entre les copropriétaires mais rentre dans le patrimoine du syndicat. Les sommes seront affectées prioritairement au fonds de travaux.
Le GRECCO envisage/propose l'administration des copropriétés trois possibilités.
Pour les copropriétés de moins de 100 lots à usage d'habitation : un conseil syndical assiste le syndic et contrôle sa gestion. L'assemblée générale peut toutefois décider de ne pas en constituer par vote à la majorité absolue.
Pour les copropriétés d'au moins 100 lots à usage d'habitation, bureau ou commerce, ou les copropriétés ne comportant aucun lot à usage d'habitation : elles devraient comporter un conseil d'administration de 3 à 11 membres. Il adopterait seul toutes les décisions qui relèvent de la majorité de l'article 29 de l'avant-projet de réforme proposé par le GRECCO (majorité des copropriétaires présents ou représentés) et exercerait les prérogatives du conseil syndical. Le syndicat, lui, pourrait toujours adopter une forme coopérative. La constitution d'un conseil syndical reste obligatoire.
Le GRECCO propose également la disparition du compte bancaire spécifique du fonds de travaux qui a été imposé par la .
Enfin concernant les charges, les charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes sont réparties entre les copropriétaires proportionnellement aux quotes-parts de parties communes afférentes à leur lot.
La révision des quotes-parts de charges serait facilitée en cas de lésion : d'une part, elle ne serait plus enfermée dans un délai (aujourd'hui, le copropriétaire a cinq ans après la publication du RCP au fichier immobilier pour contester la répartition des charges) et, d'autre part, la différence entre le montant des charges réclamées et la part du copropriétaire devrait être supérieure de plus de 15 % (et non plus 25 %).
Les propositions de réformes par le CLCV
Le livre blanc intitulé « Copropriété : les réformes à entreprendre » établi par la CLCV en octobre 2017 contient 31 propositions qui visent notamment à : - assouplir les règles de majorité : en instaurant une prise de décision à la majorité des présents ou représentés. L'objectif est de ne plus faire référence à des majorités spécifiques (celles prévues actuellement par les articles 24 et suivants de la loi de 1965). Pourtant, des renvois sont maintenus pour des votes à la majorité de l'article 25 de la loi de 1965 (majorité absolue) pour modifier la grille de répartition des charges ; - permettre un vote par correspondance : par lettre recommandée avec accusé de réception, envoyée huit jours avant l'assemblée générale ; - abaisser la majorité requise pour modifier les grilles de répartition des charges : modification à la majorité absolue (en faisant référence à l'actuel article 25 de la loi de 1965), contrairement à l'unanimité exigée par principe actuellement (art. 11 de la loi de 1965) ; - simplifier les règles des petites copropriétés de moins de dix lots voire quinze lots : dans ce cas, il est proposé : de déroger à l'obligation d'instituer un conseil syndical : instaurer à la place un « copropriétaire référent », interlocuteur du syndic ; de permettre de déroger aux règles comptables spécifiques de la copropriété et adopter une grille spécifique ; de permettre la possibilité de réunions « spontanées » pour adopter des décisions concernant des travaux urgents ; de rapprocher le régime de la copropriété avec le régime de l'indivision.
Les copropriétés de moins de quinze lots pourraient adopter à la majorité absolue (article 25 de la loi de 1965) le régime des copropriétés de moins de dix lots ;
- fixer à 20 % du budget prévisionnel, la cotisation pour fonds de travaux des copropriétés de moins de quinze lots ;
- supprimer l'assemblée générale annuelle obligatoire pour les copropriétés de deux personnes et mettre à la place un droit de réunion à tout moment et par tout moyen ; - permettre au locataire une place dans la copropriété, en autorisant le locataire à : demander à ce qu'une question soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée générale ; demander au copropriétaire d'accéder aux pièces justificatives des charges, le silence valant autorisation tacite ; être autorisé par mandat du copropriétaire à le représenter au conseil syndical, à condition que le mandat soit accepté par l'assemblée générale lors de la désignation des conseillers syndicaux ; être présent aux assemblées générales, sans avoir possibilité de prendre part aux débats.
- afficher dans les parties communes l'ordre du jour de l'assemblée générale ; - renforcer les obligations du syndic de copropriété : le défaut de communication de documents relatifs à la copropriété serait sanctionné financièrement, de même que le défaut de consultation du conseil syndical lorsqu'elle est obligatoire ; le syndic serait responsable dix ans à l'égard du syndicat des copropriétaires comme des copropriétaires et devra engager des actions en cas d'impayés de plus de trois mois, sous peine d'être garant de ces sommes.
Dans le prolongement des deux documents précités, deux interlocuteurs ayant autorité dans le monde de la copropriété ont émis des propositions présentées dans le cadre de la conférence de consensus organisée par le Sénat qui s'est déroulée du 12 décembre 2017 au 8 février 2018.
Remarques et propositions de l'UNIS
L'UNIS, Union des syndicats de l'immobilier, a présenté des propositions en complément de celles présentées par le GRECCO et propose de donner plus de responsabilités aux conseils syndicaux dans le cadre des budgets votés par les assemblées générales et dans le respect des dispositions légales.
L'UNIS alerte sur le pouvoir de nuisance des absents non représentés aux assemblées générales de copropriété, il suggère que les décisions majoritaires des présents et représentés soient seules prises en considération. Il préconise le vote électronique.
L'UNIS encourage la réhabilitation des professionnels de la copropriété, les syndics de copropriété, sans lesquels aucune réforme ne saurait être valablement portée. La labellisation des syndics, signataires de la chartre d'engagement du Plan Bâtiment Durable et ayant suivi une formation devrait être rendue obligatoire.
L'UNIS propose également diverses mesures concrètes pour lutter contre les impayés de charges de copropriété.
La réglementation du livret A dédié aux syndicats de copropriétaires devrait être modulée en fonction de la taille des syndicats concernés. Ce livret devrait recevoir les cotisations pour fonds de travaux.
Une attention particulières doit être portée aux syndics HLM afin qu'une saine concurrence entre ceux-ci et les syndics professionnels soit assurée.
La tenue d'une conférence de consensus sur le logement avait pour objet d'éclairer le débat public et de recueillir les contributions des acteurs en vue de l'enrichissement du futur projet de loi et du débat parlementaire.
Les 43 réformes suggérées par l'ARC au gouvernement
L'association des responsables de copropriétés (ARC) propose 43 réformes en matière de droit de la copropriété comme le fait que le syndic de copropriété soit considéré comme un prestataire avec obligation de moyens et de résultats, qu'il ait une obligation de formation par des organismes indépendants, que la rémunération du syndic devrait être définie et encadrée. L'ARC préconise le renforcement du conseil syndical en attribuant à celui-ci la personnalité morale, en donnant davantage de droits au président du conseil syndical (droit d'agir en justice). L'intervention du conseil syndical devrait être accrue dans le fonctionnement de la copropriété.
L'ARC incite à la réorganisation du mode de gestion des copropriétés en allégeant les décisions devant recueillir l'unanimité, en instaurant un patrimoine propre à la copropriété, en prévoyant un régime spécifique pour les copropriétés de moins de quinze lots ayant un budget inférieur à 15 000 euros, en mettant en place une procédure d'alerte pour les copropriétés en pré-difficulté.
Pour les gros travaux, le recours à un organisme extérieur est préconisé.
Il suggère la recomposition du CNTGI, un meilleur cadrage des AFUL et des ASL. Enfin, l'ARC propose quelques dispositions concernant les droits et obligations des copropriétaires.
Conclusion
L'ensemble de ces propositions constitue le socle d'étude de la réforme du droit des copropriétés qui devra faire l'objet d'une ordonnance dans les douze mois à compter de la publication de la loi ELAN.
L'ordonnance relative à l'adoption de la partie législative du code de la copropriété devrait être prise dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication de la loi ELAN.
1 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
2 Art. 18 de la loi du 10 juillet 1965 et art. à du CCH.
3 Étude d'impact du 3 avril 2018, p. 380.
4 Registre d'immatriculation art. L. 711-1 et suivants ; entretien, conservation, amélioration des immeubles en copropriété .
5 CE avis, ass., 29 mars 2018, n° 394435.
6 Etude d'impact du 3 avril 2018, p. 390 et suivantes.
7 Etude d'impact du 3 avril 2018, p. 390 et suivantes.
8 Critère figurant dans la 1re étude d'impact du 28 février 2018, p. 359 - disparu dans l'étude d'impact du 3 avril 2018.
9 Ce que l'article 9 de la loi de 1965 encadre strictement.
10 Etude d'impact du 3 avril 2018, pages 386 et suivantes.
11 Article 42 de la loi du 10 juillet 1965.
12 .
