« Faire confiance » et « faire simple » : le projet de la loi pour un Etat au service d’une société de confiance (dite Essoc, ou Confiance) est ambitieux. Votée définitivement par l’Assemblée nationale ce 31 juillet, elle sera prochainement promulguée et commencera à produire ses effets. Bâtie à l’origine autour du concept de droit à l’erreur, qui bénéficiera désormais aux administrés, elle se présente in fine comme une véritable loi de simplification. Les acteurs du BTP sont sans doute ceux auxquels le gouvernement puis le législateur ont porté le plus d’attention. Leur corbeille est bien remplie, avec des procédures allégées en droit de l’urbanisme et de l’environnement ; une réécriture en vue du Code de la construction et de l’habitation ; ou encore des rescrits sectoriels pour obtenir des réponses de l’administration qui l’engagent sur l’interprétation des règles applicables à leurs projets. Ils bénéficieront aussi de mesures de simplification générales visant à faciliter le quotidien des entreprises et à augmenter la sécurité juridique de tous.
Sommaire
Droits à l’erreur et à la sécurité juridique
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Déroge qui veut (peut) !
C’est sans doute la mesure phare du texte pour le secteur du bâtiment : l’instauration, dans les prochains mois, d’un permis de faire généralisé. Autrement dit, d’un permis de déroger aux normes de construction. Le mécanisme prévu (art. 49) a peu évolué depuis le projet de loi initialement concocté par le gouvernement. Il sera mis en place par deux ordonnances.
Une première habilitation est donnée à l’exécutif pour prendre par ordonnance, dans les trois mois de la promulgation de la loi, un dispositif temporaire. Il s’agira de fixer les conditions dans lesquelles le maître d’ouvrage peut déroger « à certaines règles de construction », sous réserve qu’il prouve que les moyens mis en œuvre permettront d’atteindre des résultats équivalents à ceux prévus par lesdites règles. Autre condition posée, ces moyens devront « présenter un caractère innovant ». La confiance n’excluant pas le contrôle, l’ordonnance devra établir les modalités selon lesquelles l’atteinte des résultats sera vérifiée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme puis à l’achèvement du bâtiment.
Enfin, cette ordonnance pourra (et non pas devra) abroger l’article 88, I de la loi LCAP, qui prévoyait déjà à titre expérimental un « permis de faire » - mais qui n’a pas été utilisé par les professionnels, à en croire les pouvoirs publics. Il faut dire que seul un décret d’application (du 10 mai 2017) est paru à ce jour, limitant le champ des dérogations aux règles de sécurité incendie et d’accessibilité dans le neuf.
La véritable révolution sera opérée par la seconde ordonnance, qui doit intervenir dans les 18 mois de la promulgation de la loi Confiance. L’autorisation de déroger aux normes de construction sera alors généralisée : elle ne sera plus restreinte à certaines règles de construction ni à la mise en œuvre de moyens innovants. A condition là encore, pour le maître d’ouvrage, de prouver, avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme, que les moyens choisis permettront d’atteindre les résultats prévus par les normes ; ce qui sera ensuite contrôlé après l’achèvement du bâtiment.
Pour faciliter la mise en œuvre de cette nouvelle logique, l’ordonnance procèdera à la réécriture des règles de construction applicables, notamment en identifiant « les objectifs poursuivis » par chaque norme. Selon le rapporteur de la commission spéciale à l’Assemblée nationale, Stanislas Guerini (LREM - Paris), l’objectif est « d’arracher une page sur cinq [du Code de la construction et de l’habitation], afin de simplifier et de passer d’une culture de moyens à une culture de résultat ». Le gouvernement promet que toutes les parties prenantes seront associées à la rédaction des ordonnances, pour éviter que le dispositif ne conduise à une régression des normes en matière d’accessibilité, de sécurité ou encore de sobriété énergétique. C’est maintenant que tout va se jouer…
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Un lifting pour les droits de l’urbanisme et de l’environnement
Une « purge juridictionnelle » pour certaines décisions
Les propositions pour désengorger les juridictions administratives ont le vent en poupe. Dans le sillon du renforcement de la lutte contre les recours abusifs dans l’urbanisme, quatre tribunaux administratifs - qui seront désignés par décret – vont mener une expérimentation durant trois années. L’article 54 de la loi Confiance permet en effet au bénéficiaire ou à l’auteur d’une décision administrative non réglementaire de saisir le tribunal d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision (questions relatives à la compétence de l’auteur de l’acte, à la forme de celui-ci, ainsi qu’aux différentes formalités prévues par sa procédure d’édiction). Objectif : limiter les risques de recours par la suite.
Ce dispositif est toutefois limité à certaines décisions non réglementaires, prises sur le fondement du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du Code de l’urbanisme et du Code de la santé publique, qui seront listées par le décret.
Il est par ailleurs précisé que la décision rendue par le tribunal administratif n’est pas susceptible d’appel mais qu’elle peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation.
Une consultation du public simplifiée
Pour les projets nécessitant une autorisation environnementale, et ayant donné lieu à une concertation préalable, l’enquête publique sera remplacée par une participation électronique (art. 56). Là encore, ce dispositif est expérimental : il va durer trois années à compter de la promulgation de la loi. Le champ géographique du test a été réduit lors de la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale à quelques régions seulement, qui seront désignées par décret. Une évaluation de l’expérimentation sera faite et les résultats transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
Par ailleurs, le gouvernement profite de cette loi pour faire ratifier l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale.
La presse locale plus efficace pour informer le public
Vive le papier ! Pour informer les citoyens de l’ouverture des procédures (prévues par le Code de l’environnement) de concertation préalable et de consultation du public par voie électronique, l’article 57 impose, « selon l’importance et la nature du projet », une publication dans la presse locale.
Jusqu’à présent, l’information du public sur la tenue de ces procédures se faisait uniquement par voie dématérialisée ainsi que par affichage en mairie ou sur les lieux concernés, quinze jours avant leur ouverture (article L. 126-16 du Code de l’environnement). Or, selon la députée Véronique Louwagie (Les Républicains - Orne) à l’origine de cet article 57, « on ne saurait attendre des citoyens qu’ils consultent systématiquement le site de leur préfecture, d’autant que la plupart ignorent qu’un projet les concernant se prépare. […Ni] qu’ils consultent systématiquement le tableau d’affichage de leur mairie. »
Par ailleurs, la loi énonce que les dépenses relatives à l’organisation matérielle de la participation électronique du public pour les plans, programmes et projets sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou du programme. Un alinéa est inséré en ce sens à l’article L.123-19 du Code de l’environnement.
L’évaluation environnementale a su rester simple
Pour simplifier, il suffit parfois de ne rien changer. L’article 62, qui assouplit les règles régissant la participation du public en cas de réexamen des conditions d’autorisation des installations soumises à la directive dite IED (directive n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles), ne fait ainsi que pérenniser le dispositif actuel. Ce dernier consiste à substituer à l’obligation d’organiser une enquête publique sur les informations nécessaires à ce réexamen, celle de mettre ces dernières à la disposition du public. Il s’agit donc d’une procédure moins contraignante à organiser. Mais elle n’était prévue que jusqu’au 1er janvier 2019. Elle va donc perdurer.
Cet article 62 modifie également les règles relatives à l’évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’installations existantes. En ce sens, la décision (de modification ou d’extension d’un projet) est confiée à l’autorité de police de l’installation – qui est dans la plupart des cas le préfet de département – lequel indiquera s’il convient ou non de consulter l’autorité environnementale.
L’éolien offshore prêt à prendre le large
L’éolien offshore a fait des vagues, c’est peu de le dire. Après la bronca des acteurs de la filière et des élus bretons, normands et ligériens, le gouvernement a renoncé à procéder par ordonnances pour légiférer sur les projets de production d’énergie renouvelable en mer et pour leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité.
L’article 58 de la loi indique finalement que, pour les installations faisant l’objet d’un appel d’offres (AO), il est prévu en amont une saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP) par le ministre chargé de l’énergie. L’idée étant de déterminer les modalités de participation du public au processus de décision, et de consulter ce dernier sur, notamment, la zone potentielle d’implantation des installations.
Le lauréat de l’appel d’offres et le gestionnaire du réseau de transport en charge du raccordement sont donc par la suite dispensés de saisir la CNDP sur leur projet - à condition que le débat public ou la concertation préalable en amont de l’AO ait eu lieu, ou si la CNDP a estimé qu’aucune des deux procédures n’était nécessaire.
La loi prévoit par ailleurs, pour ces installations de production d’énergie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, la possibilité pour l’État de réaliser tout ou partie de l’étude d’impact sur l’environnement, ainsi que les études techniques préalables, en vue de les transmettre aux candidats en amont de la phase de dépôt des offres.
En outre, dans le cas de projets définis par des caractéristiques variables, le texte admet la prise de divers types d’autorisations (autorisation unique, concession d’occupation du domaine public maritime, autorisation environnementale). L’objectif est ici de permettre au pétitionnaire de modifier les caractéristiques de son installation, dans des limites fixées par l’autorisation, sans acte administratif complémentaire, qui serait susceptible de recours. Cette flexibilité permettra en particulier au producteur de bénéficier des dernières innovations technologiques, partiellement connues au moment du dépôt de la demande d’autorisation, sans modification des autorisations.
Enfin, des dispositions relatives à certains appels d’offres « éolien en mer » viennent régler les conditions de la renégociation avec les lauréats des AO sur les énergies marines renouvelables de 2011 et 2013, notamment pour revoir à la baisse les tarifs d’achat et, le cas échéant, annuler les six premiers projets.
Clarification du statut du permis de construire une éolienne terrestre
Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2017‑80 relative à l’autorisation environnementale le 1er mars 2017, le permis de construire pour les installations d’éoliennes terrestres a été supprimé. Une question restait en suspens : quel régime juridique s’applique aux permis en cours de validité à cette date ? L’article 60 règle le problème, en les considérants comme des autorisations environnementales.
Des raccordements aux ouvrages de transport et de distribution d’électricité facilités
Des mesures sont prises afin d’accélérer le développement des énergies renouvelables et de faciliter les raccordements aux réseaux électriques. L’article 59 assouplit ainsi les modalités de contrôle a priori des ouvrages de transport et de distribution d’électricité. Pour cela, il modifie l’article L. 323-11 du Code de l’énergie pour que seules les lignes électriques aériennes dont la tension est supérieure à 50 kilovolts fassent l’objet d’une approbation par l’autorité administrative (vérification de la conformité électrique des ouvrages). Alors qu’actuellement, cette obligation concerne tous les ouvrages de transport et de distribution d’électricité dont la tension maximale est supérieure à 50 kilovolts ainsi que les ouvrages privés.
Par ailleurs, la loi reconnaît aux utilisateurs du réseau (et plus seulement aux producteurs) le droit de réaliser eux-mêmes leur raccordement en maîtrise d’ouvrage déléguée. Ces travaux devront respecter toutes les règles techniques définies par le gestionnaire du réseau.
A noter que, dans un autre ordre d’idées, l’article 61 étend la procédure d’extrême urgence en matière d’expropriation (article L. 522-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) aux ouvrages des réseaux publics d’électricité et de gaz.
Des schémas plus simples à manier
La procédure d’élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables, jugée trop rigide, va être toilettée. C’est en tout cas la possibilité offerte au gouvernement, l’article 61 l’autorisant à prendre par ordonnances, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, toutes mesures en ce sens.
Une autre simplification de procédure concerne l’évaluation des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). L’article 64 permet une mutualisation, au niveau des régions, de l’évaluation des anciens plans départementaux des déchets.
Le foncier à l’heure de l’open data
Afin d’assurer une parfaite transparence du marché immobilier, l’article 13 prévoit que « l’administration fiscale rend librement accessibles au public, sous forme électronique, les éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années. » Ces données sont en effet utiles, notamment pour les acteurs de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’immobilier. Un décret précisera les modalités d’application de cet article.
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Tout le monde peut se tromper
La loi pour un État au service d’une société de confiance devait à l’origine s’intituler loi « relative au droit à l’erreur et à la simplification », pour répondre à une promesse de campagne du candidat Macron. Rebaptisée, elle en garde la philosophie. Et comporte nombre de mesures destinées à faciliter le quotidien des administrés, et à leur permettre de se tromper sans subir immédiatement de lourdes sanctions.
Reconnaissance d’un « droit à l’erreur »
On peut se tromper une fois. C’est, en substance, ce que prévoit l’article 2 de la loi. L’administré qui, hors mauvaise foi, fraude ou récidive, a méconnu une règle qui lui est applicable, ne pourra être sanctionné financièrement ni privé de ses droits – à condition bien sûr de régulariser sa situation. Des exceptions, inévitablement, sont prévues. Impossible, par exemple, d’invoquer l’erreur pour échapper aux sanctions prévues par les autorités de régulation à l’égard des professionnels.
Dans la même logique, il sera désormais possible de demander à faire l’objet d’un contrôle de l’administration, pour être certain de ne pas faire fausse route. Et pouvoir par la suite se prévaloir des conclusions qui en résultent. Le « droit au contrôle » est né.
Des rescrits à gogo
Le projet de loi entendait, à l’origine, généraliser à tous les domaines du droit la pratique du rescrit. Cela vise une prise de position formelle de l’administration, qui l’engage, sur l’application d’une norme. Les parlementaires ont finalement réduit l’ambition en la matière, et circonscrit le rescrit à quelques domaines (art. 21), intéressant particulièrement les acteurs du BTP. Il sera en effet possible d’obtenir de l’administration, sous trois mois, des réponses écrites opposables concernant l’application à un (gros) projet des règles concernant : la taxe d’aménagement ; le versement pour sous-densité ; la « redevance bureaux » en Ile-de-France ; les redevances des agences de l’eau ; ou encore celle d’archéologie préventive.
Autre exemple : l’entreprise désireuse d’être rassurée sur sa bonne application des règles relatives à la computation des délais de paiement pourra demander un rescrit à la DGCCRF. De la même façon, une société qui hésiterait sur l’application du dispositif de la carte d’identification professionnelle du BTP à ses salariés sera en droit d’obtenir une réponse explicite de l’administration du travail.
Pour certaines de ces procédures de rescrit, à définir par décret, le demandeur pourra même joindre à sa demande un « projet de prise de position » (art. 22). A défaut de réponse dans les trois mois, celui-ci sera considéré comme approuvé par l’administration !
Le gouvernement a annoncé par ailleurs qu’il profiterait de futurs textes pour amplifier la démarche et élargir encore le champ du rescrit.
Un certificat d’information avant de se lancer
Toujours dans la même veine, est créé le certificat d’information (art. 23). Le dispositif s’adresse aux personnes ou entreprises qui envisagent d’exercer « certaines activités » ; il leur permet d’obtenir, dans les cinq mois au plus, une « information sur l’existence et le contenu des règles régissant cette activité ». En cas d’erreur – et de préjudice -, la responsabilité de l’administration sera engagée. Les activités concernées ne sont pas encore connues : elles seront listées par un décret. Mais l’étude d’impact du projet de loi indique qu’un tel certificat pourrait notamment être proposé pour « l’exercice de la profession d’architecte ».
Des règlements des litiges facilités
Pour accélérer le traitement des conflits, la loi entend favoriser le recours aux transactions en sécurisant le processus (art. 24). Lorsqu’une administration de l’Etat souhaitera transiger, elle devra demander au préalable l’avis d’un comité qui sera instauré par décret. Dès lors qu’il aura suivi l’avis du comité, le signataire de la transaction ne pourra voir sa responsabilité personnelle engagée.
Par ailleurs, l’article 36 prévoit la création à titre expérimental pour trois ans d’un dispositif de médiation visant à résoudre les différends entre, d’une part, les entreprises et, d’autre part, les administrations étatiques et territoriales. L’expérience sera limitée à certaines régions et certains secteurs à déterminer. Ce dispositif pourrait éventuellement s’adosser à celui du Médiateur des entreprises, déjà compétent pour les litiges entre entreprises, et pour les litiges concernant les marchés publics.
Des guichets uniques en test
A titre expérimental encore, pour quatre ans, les administrations pourront « instituer, pour des procédures et des dispositifs déterminés, un référent unique à même de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l'ensemble des services concernés » (art. 29). Objectif : permettre un traitement optimisé de ces demandes. Reste à savoir quelles procédures seront retenues par le décret qui viendra mettre sur pied ce test…
Halte au harcèlement administratif
Dans deux régions, les Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, une expérimentation au bénéfice des PME (moins de 250 salariés, 50 M€ de chiffre d’affaires au plus) sera menée pendant quatre ans pour limiter les contrôles de l’administration que ces dernières peuvent subir (art. 32). Leur durée cumulée ne pourra dépasser neuf mois sur une période de trois ans (sauf soupçons concordants de manquements pesant sur l’entreprise…). Certains types de contrôles ne seront cependant pas pris en compte dans ce plafond de neuf mois, notamment ceux portant sur la santé publique et la sécurité des personnes.
A noter que l’article 33 étend, lui, aux entreprises de moins de vingt salariés (et non plus seulement de dix) la limitation à trois mois des contrôles opérés par l’Urssaf. Il s’agit là encore d’une mesure expérimentale, prise pour trois ans.
Dites-le nous une fois (pour toutes)
Déjà pratiqué dans le domaine des marchés publics, le mécanisme du « Dites-le nous une fois » gagne du terrain. Un décret viendra préciser les modalités d’une expérimentation qui permettra, pendant trois ans, aux entreprises « qui y consentent », de ne pas avoir à fournir des informations redondantes aux administrations. Plus précisément, elles n’auront pas à communiquer à une administration des informations « que celle-ci détient
déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement » (art. 40). Le décret listera les traitements et données concernés.
Simplifier c’est bien, évaluer c’est encore mieux !
L’article 68 impose au gouvernement de présenter au Parlement un rapport annuel sur la mise en œuvre de divers dispositifs prévus par la loi : expérimentation du « Dites-le nous une fois » élargi, développement des référents uniques dans les administrations, possibilité de proposer un projet de rescrit à l’administration interrogée, etc. L’exécutif devra aussi rendre avant le 1er juin 2019 un rapport sur les sur-transpositions (mesures allant au-delà des exigences minimales du droit européen) maintenues ou adoptées en droit français (art. 69). Avec comme objectif de remédier aux normes inutiles ou injustifiées… Enfin, un rapport sur l’application du principe « Silence vaut acceptation » et sur les moyens de limiter les – très nombreuses - exceptions existantes sera remis dans les deux mois de la promulgation de la loi (art. 72).
