En règle générale, les collectivités locales ou leurs opérateurs (sociétés d'économie mixte, établissements publics d'aménagement, aménageurs privés) doivent s'assurer la maîtrise du foncier, c'est-à-dire généralement acquérir les terrains, pour réaliser une opération d'aménagement. Une partie de ces terrains sera ensuite revendue à des acteurs privés.
La négociation de gré à gré
Pour leurs acquisitions, elles peuvent utiliser les outils traditionnels qui sont la négociation de gré à gré, le droit de préemption (article L 211-1 du Code de l'urbanisme), ou enfin l'expropriation (article L 300-1 du Code de l'urbanisme). Mais toutes ces solutions ont un coût.
Dans la négociation de gré à gré, la maîtrise du foncier se fait au prix du marché. Dans le droit de préemption, ou dans l'expropriation, la collectivité paie parfois un coût plus faible que celui du marché. En effet, les estimations des Domaines, qui servent de base à la négociation, sont parfois sous-évaluées. Reste que ce prix peut être contesté auprès du juge de l'expropriation par les particuliers. En outre, même à un prix inférieur à celui du marché, la maîtrise foncière coûte cher à la collectivité.
« La collectivité porte souvent une dette pendant des années avant que l'opération ne produise des recettes. C'est le chemin de croix douloureux du portage foncier », a résumé Vincent Renard, directeur de l'Association des études foncières (Adef) lors d'un colloque organisé sur ce thème.
Des outils permettent cependant de réaliser des opérations d'aménagement en assurant une maîtrise du foncier à moindre coût.
La solution des associations foncières urbaines
La première solution est de persuader les propriétaires du sol de s'associer à l'opération d'aménagement. C'est le système des associations foncières urbaines (AFU). Ces associations de propriétaires fonciers permettent à la collectivité de réaliser des opérations sans acheter le terrain. Les AFU peuvent avoir pour objet la construction, la gestion d'ouvrage d'intérêt collectif et enfin la mise en valeur des secteurs sauvegardés.
Il existe trois sortes d'AFU : les AFU libres, les AFU autorisées et les AFU constituées d'office. A Sélestat (Bas-Rhin) par exemple, l'aménagement du territoire communal se fait majoritairement avec les AFU (voir « le Moniteur » du 5 février 1999, p. 52).
Reste que cette forme est relativement complexe à mettre en oeuvre dans la mesure où tous les propriétaires doivent s'entendre sur l'opération.
Autre système possible : la dation en paiement. Dans ce cas, la collectivité (ou son opérateur) acquiert un terrain pour un prix nul, contre l'obligation de réaliser des travaux non rémunérés. Elle achète un terrain au propriétaire et ils conviennent que tout ou partie du prix convenu sera payé par la remise d'un immeuble (lot de copropriété, droits à construire ... ).
Un système de ce genre, qui laisse une large place à la négociation, a notamment été utilisé pour l'opération de la ZAC Seine-Rive-Gauche. « La Société d'économie mixte d'aménagement de Paris (Semapa) et la SNCF ont conclu un contrat qui prévoit que la SNCF donne ses terrains au fur et à mesure des besoins de la Semapa. Cela évite à la collectivité d'assurer le portage foncier », explique Thérèse Cornil, directeur général de la Semapa. En échange, la SNCF est intéressée à hauteur de 20 % sur les bénéfices dégagés par l'opération. La dation en paiement est également utilisée dans les grandes friches industrielles, notamment les friches minières (voir « le Moniteur » du 12 février, p. 52).
La dation en paiement
Premier avantage de cette formule : au lieu de payer le prix du terrain au moment de la vente, l'opérateur (la collectivité) en étale la charge au fur et à mesure qu'il paye les travaux correspondants. Cela équivaut à une facilité de paiement.
Deuxième avantage : la dation en paiement allège les aléas commerciaux. « Le fait que l'immeuble retourne dans le patrimoine du propriétaire diminue d'autant ce que l'opérateur doit vendre sur le marché immobilier pour atteindre l'équilibre du projet. Le propriétaire garde une part de l'aléa commercial », explique Arnaud Bouteille, directeur général de Fiderim, un cabinet spécialisé dans les problèmes de financement de l'aménagement.
Mais la dation en paiement ne peut être passée qu'avec des propriétaires qui acceptent ces modalités et qui n'ont pas d'importants besoins en trésorerie. Le meilleur moyen d'assurer la maîtrise du foncier reste donc bien souvent l'acquisition classique du terrain.
