Le Ministre de l'Agriculture et de la Pêche à Mesdames et Messieurs les Préfets de Département, Directions départementales de l'Agriculture et de la Forêt, Directions de l'Agriculture et de la Forêt (DOM).
Date de mise en application : immédiate.
Résumé : Le 23 décembre 1999, une note conjointe Equipement/Agriculture enjoignait aux services déconcentrés de ces ministères d'élaborer une démarche de stratégie locale à décliner dans le cadre de la modernisation de l'ingénierie publique lancée à la suite du CIRE du 13 juillet dernier.
La présente circulaire précise les éléments permettant d'élaborer le document de synthèse demandé pour la fin novembre 2000. Il constitue une base de réflexion destinée aux services déconcentrés du Ministère de l'agriculture et de la pêche.
1. LES ELEMENTS NATIONAUX DE CADRAGE
L'élaboration des stratégies locales d'appui technique demandée conjointement aux DDAF et DDE dans le cadre de la circulaire MAP/METL du 23 décembre 1999, s'inscrit dans le cadre d'une évolution profonde des missions d'ingénierie publique (MIP).
La réflexion à conduire doit intégrer :
- Les décisions du CIRE du 13/7/99, relatives à la modernisation de l'ingénierie publique. Par cet acte, le Gouvernement reconnaît l'ingénierie publique comme une activité d'intérêt général, outil de mise en oeuvre des politiques de l'Etat. Une instance interministérielle de modernisation de l'ingénierie publique, co-pilotée par les ministères de l'équipement et de l'agriculture est mise en place. Elle est chargée de la mise en oeuvre et du suivi de la budgétisation des RIP, de la modernisation du cadre juridique relatif à l'ingénierie publique, de la mise en place d'une offre publique de référence et de politiques de qualité dans ce secteur.
- Le respect des politiques publiques prioritaires dégagées par le plan pluriannuel de modernisation et concernant notamment :
- le développement économique et de l'emploi ;
- l'équilibre des territoires ;
- la gestion durable des espaces et des ressources naturelles ;
- la cohésion sociale.
- Les axes de déploiement et d'évolution de l'ingénierie publique arrêtés par le MAP dans le cadre de la note du 11/2/98 :
- recentrage de la maîtrise d'oeuvre sur des objectifs de service public ;
- priorité à accorder aux missions d'aide à la décision et à la réflexion stratégique des collectivités locales ;
- renforcement de l'assistance aux collectivités locales en matière de gestion des services ;
- révision des conditions d'intervention des services de l'Etat, prenant en compte l'intérêt général de ces missions ainsi que les règles de concurrence instituées par la Commission de l'Union Européenne ;
- développement d'une dialogue fructueux avec le secteur privé et les services des collectivités ;
- respect de la déontologie des missions ;
- unification de la réponse de l'Etat en matière d'ingénierie, fondée sur la mobilisation des compétences adaptées, la synergie et la répartition des moyens disponibles sur le territoire, avec :
. une organisation de la prise de commande auprès des collectivités locales qui garantisse la liberté d'accès et la qualité de la prestation ;
. un dispositif permanent de pilotage entre les services déconcentrés à l'échelle départementale, de l'offre de l'Etat ;
. le développement d'actions communes de formation, d'outils de suivi et de gestion ;
. la mise en place de réseaux techniques et de pilotes locaux ;
. la mise en place d'une instance nationale interministérielle chargée de l'animation et du suivi de ces missions (cf. à ce sujet la décision du CIRE rappelée ci-dessus).
2. LE CONTEXTE ET LES ENJEUX DE L'INGENIERIE PUBLIQUE DANS LE DEPARTEMENT
2.1. Examen de la demande
La demande de prestations d'ingénierie au bénéfice des collectivités locales est en grande partie connue des services.
Il s'agit ici de cerner ces besoins et leur évolution favorable dans l'avenir, à partir d'une analyse à trois niveaux :
- la demande par grands secteurs d'activité ;
- les modes d'intervention ;
- la prise en compte des exigences nouvelles des maîtres d'ouvrages.
2.1.1. La demande par grands secteurs d'activités :
Les équipements et aménagements touchent à des domaines très variés, parmi lesquels ont peut citer : l'alimentation en eau potable, l'assainissement, la collecte et le traitement des déchets, l'électrification rurale, les aménagements fonciers et urbains, les aménagements hydrauliques (aménagement des rivières, drainage, irrigation), les équipements et l'aménagement forestier, touristique, la voirie, la gestion et la protection des milieux naturels (espaces littoraux, zones humides, espaces protégés, RTM, ...), les constructions publiques (bâtiments administratifs et techniques, écoles, hôpitaux, etc.), les équipements des industries agricoles et alimentaires. Sur ces différents domaines, il conviendra de préciser la demande actuelle et son évolution pour les quatre à cinq années à venir, compte tenu des tendances observées et de la connaissance des besoins des collectivités et maîtres d'ouvrages concernés.
2.1.2. Les modes d'intervention :
Les concours peuvent prendre les diverses formes prévues par la loi no 85-704 du 12/7/85 (loi MOP) et le décret no 93-1268 du 29/11/93 ainsi que l'arrêté du 21/12/95 pris pour son application.
Les missions d'ingénierie publique exercées par les DDAF sont variées et comprennent le mandat de maîtrise d'ouvrage, la conduite d'opération, la maîtrise d'oeuvre ainsi que l'assistance-conseil aux maîtres d'ouvrage pour la définition de leurs besoins (cas par ex. des petites collectivités ne disposant pas de services techniques propres) ou l'assistanceconseil à la gestion de services publics.
Il convient d'apprécier ici les tendances d'évolution de la demande des maîtres d'ouvrage dans les prestations qu'ils attendent des services de l'Etat, compte tenu notamment des besoins exprimés en matière de conseil, de sécurisation juridique des procédures à appliquer (loi sur l'eau, Code des marchés publics, réglementation générale) ou encore de transparence des choix techniques et financiers qu'ils sont appelés à faire.
2.1.3. La prise en compte des nouvelles exigences des maîtres d'ouvrage :
La réflexion à conduire doit intégrer la demande de qualité croissante des donneurs d'ordre, qui porte sur la réalisation des équipements mais aussi leur facilité d'exploitation ou de gestion, l'insertion des ouvrages dans l'environnement ou encore le strict respect des délais et des coûts.
La prise en compte de cette demande «qualité» globale devra être assurée dans la stratégie à construire.
La connaissance de la «demande» se fonde essentiellement sur l'expérience des services et leur connaissance des besoins et des intentions des maîtres d'ouvrage.
Il faut souligner ici la nécessaire vision prospective demandée, qui va au-delà d'une simple enquête de satisfaction des «clients» et qui doit tenter de cerner, par des modalités plus adaptées, la demande sociale en ingénierie publique et son évolution.
A ce sujet, l'analyse demandée peut être utilement complétée par une enquête plus poussée auprès des maîtres d'ouvrage. Une démarche de ce type a été engagée à titre d'exemple dans quatre départements (Aube, Aisne, Gironde, Morbihan) par le ministère de l'équipement, des transports et du logement afin de dégager des éléments méthodologiques transposables.
Ces enquêtes peuvent fournir aux DDE et aux DDAF des éléments d'inflexion ou de confirmation de leur diagnostic en matière de demande locale en ingénierie publique.
2.2. Les partenaires des services de l'Etat en ingénierie
La mise en place d'une stratégie en matière d'ingénierie publique dans le département suppose une analyse précise de l'intervention et des souhaits de nos partenaires et acteurs publics et privés, afin de dégager des pistes de coopération et de progrès.
2.2.1. Les acteurs publics :
Seront ici examinés les attentes et positionnements des partenaires suivants :
- Communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale : celles-ci constituent les principaux partenaires et donneurs d'ordre de l'Etat en matière d'ingénierie publique.
- Il conviendra d'examiner particulièrement le cas des communes rurales mais aussi les projets de regroupement intercommunaux et leurs incidences potentielles en terme de besoins et de demande d'ingénierie.
- Les conseils généraux, en tant que partenaires financiers privilégiés en particulier dans le domaine des services publics élémentaires (eau potable, assainissement, déchets électrification, hydraulique, etc.).
-Les agences de l'eau, fortement impliquées dans le financement des opérations de dépollution mais aussi d'AEP ou de restauration des rivières.
- Les services chargés de la police de l'eau et des missions régaliennes concernés par l'ingénierie publique (DDASS, MISE, sécurité civile, ...).
-Les autres intervenants éventuels : SAR, ...
2.2.2. Les acteurs privés :
Outre les maîtres d'ouvrage privés (IAA, associations syndicales et foncières, ...) il conviendra d'analyser le milieu professionnel local et son positionnement dans le domaine :
- Bureaux d'études techniques et d'ingénierie, architectes, prestataires d'études ;
- Organisations professionnelles représentatives au plan local et revendications éventuelles en matière d'accès à la commande publique ;
- Gestionnaires de services publics (eau potable, déchets, assainissement, ...) ;
2.3. Les enjeux pour l'ingénierie publique
Il est demandé de préciser les enjeux pour l'ingénierie dans le département à partir du croisement de la demande, telle qu'elle a été évaluée au § 2.1, et des principes d'action et priorités d'interventions définis par l'Etat que ce soit au plan national (cf. les axes de déploiement rappelés au § 1 et dans la note du ministère de l'agriculture et de la pêche du 11/02/98) ou au plan local, à partir des diagnostics territoriaux conduits dans le cadre des projets stratégiques des services et du projet territorial, en cours d'élaboration.
Les enjeux à dégager doivent ainsi clairement positionner l'ingénierie publique au service de la mise en oeuvre des politiques prioritaires de l'Etat et de leur déclinaison sur le département tout en intégrant les lignes de force de la demande sociale locale et de ses évolutions pressenties.
3. L'ANALYSE INTERNE
Le travail à conduire comprendra :
3.1. Un examen des forces et faiblesses de la DDAF :
- Moyens humains : compétences (expertises disponibles, qualification, plan de formation), répartition entre secteurs d'activité et catégories d'emploi, organisation territoriale, organisation en bureau d'étude,...
- Moyens matériels disponibles, notamment informatiques ;
- Mise à disposition d'une documentation générale (technique, administrative, juridique), ainsi que de documents de référence.
- Organisation du contrôle hiérarchique de la régularité et de la qualité des prestations.
- L'accès à des réseaux de compétence et d'expérience partagées (autres services dans ou hors du ministère, organismes d'étude, de recherche ou de contrôle, entreprises, fabricants, etc.).
- Bien entendu, les instituts techniques et écoles des deux ministères sont des vecteurs essentiels des réseaux (CEMAGREF, CETE, LCPC, ENGEES, ENPC, ENGREF, OIE, etc.).
- Outils de pilotage, de suivi et d'évaluation de l'activité à l'intérieur des services.
3.2. Une confrontation à l'analyse conduite par la DDE :
Ce rapprochement permettra de dégager les complémentarités et synergies possibles en termes de compétences, de moyens, et d'organisation permettant d'assurer une offre publique plus complète, proche du terrain et plus disponible dans le temps.
4. LA STRATEGIE D'INTERVENTION
Cette phase de travail devra impérativement être menée conjointement par la DDAF et la DDE. Elle doit permettre de définir la place et l'évolution de l'ingénierie publique dans le département pour les 4 à 5 années à venir. Elle sera conduite en deux temps :
4.1. Bilan ressources/besoins
Il s'agit à ce stade de croiser l'ensemble des éléments et des analyses interne et externe des points 3 et 4 :
- Besoins et attentes des donneurs d'ordre, tels qu'identifiés précédemment, quantitativement et qualitativement et principaux enjeux ;
- Forces et faiblesses de l'ingénierie publique (DDAF et DDE) dans le département ;
- Etat de l'offre d'ingénierie privée et fonctionnement local du marché.
Le travail à conduire doit permettre de mettre en correspondance la demande et l'offre et de dégager ainsi les pistes d'évolution possibles de l'ingénierie publique dans le département.
4.2. Positionnement stratégique de l'ingénierie publique dans le département
La définition du positionnement doit être conduite en deux étapes :
4.2.1. Identification des objectifs de déploiement de l'ingénierie publique dans le département.
Compte tenu de l'analyse conduite en 4.1 et des éléments nationaux de cadrage, rappelés en 1, il s'agira ici de préciser le positionnement de l'offre d'ingénierie publique et son évolution dans le temps par grand secteur d'activité et par mode d'intervention, en fonction de la nomenclature proposée au § 2.1.
Il conviendra de privilégier une vision dynamique visant à faire évoluer l'offre d'ingénierie publique dans le sens d'une meilleure réponse aux besoins exprimés localement et du respect des orientations nationales.
La réflexion prospective portera non seulement sur les domaines actuellement couverts mais aussi sur les nouveaux secteurs d'activité dont l'analyse externe a démontré le potentiel de développement.
4.2.2. Positionnement dans ce cadre de la DDAF et de la DDE
Il conviendra de préciser ici la contribution de chacun des services à la réalisation des objectifs communs : identification des domaines couverts par service, recherche d'une complémentarité entre DDAF et DDE et développement des synergies possibles en fonction des points forts de chacun des services, développement des coopérations,...
Les éléments de cadrage, établis conjointement par la DDAF et la DDE, devront être soumis à la concertation avec les personnels concernés et le CTP local, puis seront transmis au préfet pour validation et à l'IGIR et à la DGA (Sous-direction de la modernisation et des services - Bureau de l'organisation des services) pour information.
5. LE PLAN D'ACTIONS
La mise en oeuvre d'un tel projet de modernisation nécessite la constitution d'une équipe-projet et un dispositif de pilotage qui permettent de cadrer, de prévoir, de réagir, de valider et de clore ; dans ce cadre, le rôle de tous les acteurs impliqués sera défini.
Le plan d'actions sera établi sur une durée de 4 à 5 ans pour accompagner la mise en oeuvre du projet : ii comportera nécessairement tout ou partie des volets suivants qui correspondent à des stratégies transversales abordées dans le plan pluriannuel de modernisation :
- Le volet Management.
Le plan d'actions ne peut être accepté par le personnel que s'il est compris (communication interne), accompagné (information, formation, outils, organisation...), et valorisant pour l'ensemble des agents : les retours d'investissement, la perception des bénéficiaires, la mise en valeur des expériences novatrices et des agents qui y sont associés, la mise en réseau des ressources sont autant de pistes concrètes à mettre en oeuvre. L'équipe de direction organisera une concertation régulière avec le personnel sur les missions d'ingénierie publique et leur évolution dans un cadre approprié à définir localement (qui pourrait être l'ancienne commission locale de l'ingénierie publique, le CTP ou encore un comité de suivi des missions d'ingénierie publique à créer, etc.).
- Le volet Démarche Qualité.
L'élaboration collective des bilans de compétences et du suivi personnalisé des agents complété par le plan de formation, vous permettra d'inscrire une démarche Qualité dans les prestations d'ingénierie, garantissant ainsi une offre publique de référence par son exigence d'exemplarités technique, juridique et déontologique.
- Le volet Communication interne et externe.
Un effort particulier d'information sera conduit en interne, dans une organisation à préciser localement (cf. volet management).
Par ailleurs, en externe, une coopération étroite avec les services de l'Equipement sera mise en oeuvre.
- Le volet Outils.
Les prestations d'ingénierie font appel à une multiplicité de compétences dans les domaines technique, administratif, financier auxquelles s'ajoutent celles des domaines juridiques et d'expertise. Des outils informatiques mis à jour, des supports de documentation dans l'ensemble de ces domaines sont des garanties de qualité : l'informatique trouve sa place dans les domaines de gestion, de rédaction et de suivi des marchés publics (LIA), dans les phases d'études (logiciels techniques de DAO, SIG), d'aide à la gestion des services publics (GSP Eau/Assainissement/déchets). Le pilotage et le suivi de gestion d'Equipage et les tableaux de bord à développer dans les outils nationaux, ou développés localement, permettront d'élaborer un véritable observatoire de l'activité du service.
6. LA CONDUITE DU PROJET
La démarche d'élaboration progressive d'un plan local de modernisation de l'ingénierie publique devra faire l'objet, à l'issue de chaque étape décisive, d'une consultation des personnels concernés et du CTP. Ceci nécessite de planifier dans le temps le processus et d'identifier les validations nécessaires.
Le lien de ces approches avec le projet stratégique et les plans d'action qui lui sont attachés sera particulièrement étudié. Dans ce cas, les § 2, 3 et 4 seront systématiquement intégrés aux diagnostics externe et interne et à la définition des orientations stratégiques de la direction. Les éléments du présent § devront pour leur part, être repris dans le cadre du plan d'action de la DDAF.
Les travaux à conduire devront respecter la double échéance suivante :
- Pour la mi-juin 2000 :
Elaboration d'un rapport d'étape conjoint portant sur les points traités aux § 1 à 4 inclus, transmis pour information à l'IGIR et à la DGA (bureau de l'organisation des services) puis au préfet de département. Ce rapport pourra constituer une contribution à l'élaboration du projet territorial dans le département.
- Pour la fin de novembre 2000 :
Etablissement du document final comprenant les points traités aux § 1 à 4, éventuellement modifiés en fonction des observations formulées et le ou les plans d'action correspondants. Le document validé sera adressé à la DGA - Sous-direction de la modernisation et des services - bureau de l'organisation des services.
En application de la décision du CIRE, un dispositif local de pilotage conjoint Agriculture/Equipement de l'offre d'ingénierie publique sera mis en place. Une instruction particulière sur ce sujet vous sera communiquée à l'issue des travaux menés au niveau central.
