L'urbanisme se vit à l'heure intercommunale depuis la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014. Le 27 mars 2017 en effet, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) deviennent automatiquement compétents en matière de plan local d'urbanisme (PLU), sauf si au moins 25 % des communes représentant 20 % de la population décident de ne pas leur déléguer cette compétence. Après cette date également, en vertu de la , toute révision d'un PLU communal dans le périmètre de l'EPCI aurait dû emporter l'obligation d'élaborer un PLU intercommunal (PLUi).
Les collectivités ont donc pris en compte la volonté du législateur et un grand nombre d'entre elles ont entamé leur démarche d'élaboration de PLUi. Début 2016, 548 communautés étaient compétentes en matière de PLU, et ce nombre avait triplé entre 2013 et février 2016. Au total, un quart des communautés de communes et d'agglomération sont désormais aux manettes. Mais, en dépit des progrès effectués, cela laisse de nombreux EPCI sur le bord de la route alors que la date limite approche à grand pas. « Sachant qu'il faut environ quatre ans pour réaliser un plan local d'urbanisme intercommunal, les collectivités qui n'ont pas entamé de démarche d'élaboration auront du mal à rattraper leur retard », craint Brigitte Bariol, déléguée générale de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (Fnau).
Les modifications apportées par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 ajoutent aux difficultés. Ce texte change le périmètre des EPCI en réduisant leur nombre. Cela pose le problème des EPCI ayant déjà entamé une démarche de PLUi et qui fusionnent avec des collectivités qui ne sont pas encore dotées de la compétence en matière d'urbanisme.
Des assouplissements prévus
Le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, en fin de discussion au Parlement, tente d'apporter des solutions à ce problème. A ce stade, les députés ont ainsi proposé de préserver le principe du transfert de compétence en autorisant, pendant une période de cinq ans, la communauté devenue compétente à procéder à la révision des PLU municipaux sans que celle-ci n'entraîne de facto l'obligation d'élaborer un PLUi. Par ailleurs, l'EPCI modifié ou créé pourrait (sous certaines conditions) décider d'étendre à l'ensemble de son territoire une procédure de PLUi initiée avant son changement de périmètre ou sa création. Les élus pourront donc opter pour une montée en charge progressive de la compétence. Cela doit permettre d'avoir le temps nécessaire à l'harmonisation des documents et à l'élaboration d'une culture commune.
Le problème reste encore de savoir ce qui se passe lorsqu'une communauté avait opté pour le blocage et se retrouve finalement à intégrer une autre où le transfert de compétence a été effectué. « Cela reviendrait à des PLUi à la carte et risquerait de rendre la cohérence et la gouvernance très compliquées », prévient Corinne Casanova, vice-présidente de l'Assemblée des communautés de France (ADCF). Les députés ont prévu que, dans le cas des grandes communautés (plus de 100 communes), la réalisation de plusieurs PLUi de secteur soit possible. Attention, l'ADCF estime que si le périmètre est trop vaste pour le PLUi, il faut s'interroger sur la cohérence et la pertinence de l'EPCI.
Une instabilité juridique
Ces constantes évolutions des textes sont inconfortables pour les utilisateurs du droit des sols comme les promoteurs et les aménageurs, mais aussi pour les particuliers qui cherchent à construire. Le Syndicat national des aménageurs lotisseurs (Snal) ainsi que la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) regrettent les incertitudes juridiques créées par ces modifications. Cette phase de transition risque de ralentir la mise à disposition du foncier constructible. Difficile à ce stade pour les élus et pour les administrés de savoir si les zones à urbaniser prévues vont être maintenues et quels seront les projets conservés. En changeant d'échelle, les collectivités peuvent décider que le développement va être privilégié sur une zone qui n'était pas celle prévue dans le cadre d'un PLU communal. C'est bien ce qui se passe pour le PLU de Bordeaux Métropole arrêté en 2015 et qui couvre 27 communes. Le document se veut exemplaire en matière de consommation d'espace, et les zones d'extension sont examinées sur tout le périmètre de la métropole. Chaque zone construite doit être compensée par le retour en zone naturelle d'une surface de taille identique.
Pour se lancer dans leur démarche de PLUi et sortir au plus vite de cet entre-deux, les collectivités doivent d'abord régler le problème de l'échelle et de la gouvernance. « Profitez de cette étape et de ce travail en commun pour créer une culture commune dans un nouvel EPCI. Le PLUi peut être un projet mobilisateur », propose Patrice Morandas, responsable du Groupe planification, stratégies urbaines et foncières du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Ce travail doit commencer par la mise en place d'une gouvernance efficace pour piloter le projet de PLUi. L'un des freins à la démarche est que les élus craignent d'être dépossédés de leurs prérogatives en matière d'urbanisme. L'Association des maires de France (AMF) rappelle que les PLUi ne sont pas réalisés sans l'apport actif des communes. Ainsi, l'avis de la commune est requis à plusieurs reprises : il doit être émis lors du débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (Padd) et sur le projet d'arrêté du PLUi. D'ailleurs, selon la , le PLUi doit être élaboré en collaboration avec les communes. A défaut, il peut être entaché d'illégalité. Le maire conserve aussi le pouvoir d'accorder les autorisations d'urbanisme.
Rassurer les communes
Pour rassurer les élus locaux, certaines collectivités ont complété le dispositif en mettant en place une charte de gouvernance. On peut ainsi citer le document réalisé par la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud (Landes) qui instaure un processus complexe de consultation et d'élaboration. Une conférence intercommunale des maires des 23 communes valide les grandes orientations prises et les étapes principales d'avancement du projet. Des groupes de travail sur des thématiques précises ou avec des communes ayant des problématiques similaires sont également prévus.
S'il est un argument qui peut décider les élus à initier la démarche PLUi, c'est bien la maîtrise du coût.
La communauté urbaine du Grand Nancy, qui s'est vu transférer automatiquement la compétence en matière d'urbanisme il y a quelques années a, quant à elle, choisi de réaliser ce transfert progressivement. Les PLU communaux ont donc petit à petit intégré une dose d'intercommunalité en adoptant des Padd intercommunaux. De plus, les élus du territoire ont accepté un découpage de la communauté en six territoires à enjeux. Les habitudes d'un urbanisme plus intercommunal étaient prises.
Les élus qui ont déjà travaillé sur des schémas de cohérence territoriale (Scot) ont pu aussi prendre l'habitude de cette coopération intercommunale. D'ailleurs, le Cerema rappelle que le Scot est le point d'appui du PLUi. Il rassemble en effet tous les documents que les PLU doivent prendre en compte de façon à ce que le document puisse ensuite se construire plus facilement. Elaborer un PLUi ressemble donc au travail déjà entamé sur les Scot.
Enfin, s'il est un argument qui peut décider les élus, c'est bien la maîtrise du coût. Une commune qui réalise son PLU assume seule le coût des études et de l'enquête publique. Dans le cas d'un PLUi, les études portent certes sur une zone un peu plus vaste, mais cela ne revient pas beaucoup plus cher et toutes les communes participent à la dépense. Le coût par habitant est donc moindre pour un PLUi. La communauté de communes du Grand Autunois Morvan (Saône-et-Loire) a estimé quant à elle que si chaque commune avait réalisé son PLU, elle aurait dû débourser entre 40 000 et 50 000 euros multipliés par 43 communes. Le PLUi coûtera environ 400 000 euros dont 200 000 euros couverts par diverses subventions.
