L’année 2015 aura été particulièrement riche pour le Code de l’urbanisme. La partie législative de son livre Ier a été recomposée par l’. Sa partie réglementaire a, pour sa part, fait l’objet du décret - attendu - n° 2015-1783 du 28 décembre 2015. Ce décret ne se borne pas à revoir la codification à droit constant de la partie réglementaire du code, mais y insère de nouvelles dispositions tendant à la « modernisation du contenu du plan local d’urbanisme » (PLU).
Rappelons que le PLU, depuis la du 13 décembre 2000, n’a plus pour seule vocation de préciser les conditions d’occupation et d’aménagement des sols. Il est porteur d’un véritable projet de territoire et doit réaliser un équilibre entre des exigences d’urbanisme et de protection de l’environnement mais aussi des exigences sociales. Depuis lors, le PLU fait régulièrement l’objet de réformes qui tendent, notamment, à en affermir la fonction écologique mais aussi énergétique.
Cette modernisation du PLU vise deux objectifs principaux. D’une part, un assouplissement des conditions de rédaction du règlement du PLU (1) en conférant un pouvoir plus grand aux élus locaux dans la définition des règles applicables au territoire communal. Autrement dit, et selon les termes du ministère du Logement, « il n’appartient plus au projet de se contraindre à la règle, mais à la règle d’être au service du projet ». D’autre part, la poursuite du verdissement du contenu du PLU, qui renforce la vocation énergétique et environnementale de ce document. Cet objectif, s’il contribue à soumettre le droit de l’urbanisme aux visées et exigences des droits de l’environnement et de l’énergie, peut cependant compromettre l’objectif de simplification.
Il ne s’agit pas ici de présenter de façon exhaustive les nouveautés de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme, mais de mettre en exergue l’équilibre entre assouplissement et verdissement qui est au cœur du processus de modernisation du PLU.
L’assouplissement des conditions de rédaction
Le premier objectif de la modernisation du PLU est de parvenir à sa simplification. Laquelle peut justifier, dans certains cas, que certaines parties du territoire communal ne fassent pas l’objet de règles écrites.
Le lien entre le projet et le règlement du PLU.
En premier lieu, on soulignera que l’objet exact du règlement du PLU est précisé à l’article R. 151-9 du Code de l’urbanisme (CU) : « Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d’utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables, dans le respect de l’article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l’article L. 151-9. » Le lien entre le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), applicable au territoire communal, et le règlement du PLU est ainsi clairement affirmé.
Ce lien entre le projet et le PLU est aussi souligné au moyen du rapport de présentation. Ce dernier doit comporter les « justifications », notamment, de « la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone » ().
On retrouve ce souci d’assurer la cohérence entre le règlement du PLU et le PADD à l’article R. 151-8 du code, s’agissant de la vocation des orientations d’aménagement et de programmation (pièce constitutive du PLU qui détaille comment la collectivité souhaite mettre en valeur, réhabiliter ou aménager des quartiers ou des secteurs de son territoire).
La nouvelle réglementation écrite du PLU.
La modernisation du PLU offre, en premier lieu, la possibilité aux élus de prévoir que certains secteurs ne seront pas couverts par un règlement préétabli. Ainsi, des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser, « dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires », pourront être couverts par les orientations d’aménagement et de programmation, lesquelles « garantissent la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables » (). Pour mémoire, avant la réforme, le règlement du PLU comportait 16 articles, dont deux obligatoires (implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, et par rapport aux limites séparatives). Aujourd’hui, l’ensemble des articles, structurés en trois chapitres (2), est devenu facultatif.
En deuxième lieu, les rédacteurs d’un PLU intercommunal (PLUi) pourront choisir, pour une ou plusieurs zones urbaines, d’opérer un simple renvoi aux articles du Règlement national d’urbanisme (RNU). Dans ce cas, « il est alors fait renvoi à l’ensemble de ces articles en mentionnant leurs références dans le règlement de la ou des zones concernées » ().
En troisième lieu, les règles pourront n’être inscrites que dans le document graphique. L’article R. 151-11 du code précise désormais que, « lorsqu’une règle fait exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément ». Ainsi, la règle pourra être exclusivement comprise dans le graphique, à la condition cependant que la partie écrite, qui ne disparaît donc pas tout à fait, la mentionne. A défaut de cette mention, une règle insérée dans le graphique n’a qu’une valeur illustrative : « Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse. »
En quatrième lieu, s’agissant toujours des règles écrites du PLU, ces dernières peuvent fixer un résultat à atteindre, sous la condition suivante définie à l’ : « Les règles peuvent consister à définir de façon qualitative un résultat à atteindre, dès lors que le résultat attendu est exprimé de façon précise et vérifiable. »
Enfin, dans un souci de clarification et d’harmonisation du vocabulaire employé par les PLU, le code impose les définitions mentionnées au lexique national d’urbanisme prévu par l’article R. 111-1 : « Lorsque les termes figurant dans les règles écrites et dans les mentions accompagnant les règles et documents graphiques sont définis par le lexique national d’urbanisme prévu par l’article R. 111-1, à la date de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision mentionnée à l’article L. 153-31 du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu, ils sont utilisés conformément aux définitions qui en sont données par ce lexique » ().
Les règles alternatives.
Le décret ici commenté consacre un autre outil d’assouplissement de la rédaction du règlement du PLU. Désormais, l’ indique que les « règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières ». Ce même article prend soin de distinguer la possibilité pour l’auteur du règlement du PLU de proposer des « règles alternatives », de la possibilité pour le service qui instruit les demandes d’autorisation d’urbanisme de procéder à des « adaptations mineures » (art. L. 152-3 du CU) ou d’accorder des dérogations au document d’urbanisme (art. L. 152-4 à L. 152-6 du CU). La création de règles alternatives au sein des règlements des PLU ne constitue pas une nouveauté et celles-ci sont d’ores et déjà fréquemment invoquées dans la jurisprudence administrative. Et admises dès l’instant où elles sont d’une précision suffisante. Mais cette jurisprudence démontre aussi que l’assouplissement de la rédaction du règlement du PLU participe aussi à sa complexification. Et il appartiendra aux auteurs de PLU de bien identifier ce qu’ils entendent par « conditions locales particulières ».
La réduction du nombre des destinations.
L’ancien article R. 123-9 du CU définissait neuf destinations de constructions : « Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l’habitation, à l’hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l’artisanat, à l’industrie, à l’exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d’entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif. »
Désormais, aux termes de l’article R. 151-27 du code, ces destinations sont au nombre de cinq : « Les destinations de constructions sont : 1° exploitation agricole et forestière ; 2° habitation ; 3° commerce et activités de service ; 4° équipements d’intérêt collectif et services publics ; 5° autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. » Ces cinq destinations peuvent toutefois être différenciées en 20 sous-destinations (art. R. 151-28) dont le contenu sera précisé par arrêté du ministre chargé de l’Urbanisme (art. R. 151-29).
Le verdissement du contenu
Le décret du 28 décembre 2015 poursuit également le travail de verdissement du PLU, qui devient ainsi un véritable outil de planification environnementale. Ce décret renforce la contribution du règlement du PLU à la performance énergétique des bâtiments, à la protection des continuités, ou bien encore à la lutte contre le risque d’inondation.
Insertion et qualité environnementale des constructions.
On notera tout d’abord que, afin d’assurer l’insertion et la qualité environnementale des constructions, le PLU pourra octroyer le bénéfice d’une « majoration de volume constructible » pour certaines constructions répondant à des critères de performances énergétiques et environnementales. En effet, le règlement peut, notamment, identifier les secteurs où « les constructions répondant aux critères de performances énergétiques et environnementales bénéficient d’une majoration de volume constructible qu’il détermine en référence à l’emprise au sol et la hauteur » ().
Par ailleurs, au-delà de cette contribution à la transition énergétique des bâtiments, le règlement du PLU a vocation à concourir à la prévention des risques d’inondation. Le règlement peut ainsi prévoir « des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages supérieurs des constructions pour prendre en compte les risques d’inondation et de submersion » ().
Traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et des abords des constructions.
Autre apport de cette réforme, le règlement se voit doté de nombreuses possibilités de manière à « contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux » ().
Ainsi, le règlement peut « imposer, en application de l’article L. 151-22 du code, que les surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables d’un projet représentent une proportion minimale de l’unité foncière. Il précise les types d’espaces, construits ou non, qui peuvent entrer dans le décompte de cette surface minimale en leur affectant un coefficient qui en exprime la valeur pour l’écosystème par référence à celle d’un espace équivalent de pleine terre ».
Par ailleurs, l’intégration de la notion de continuités écologiques au droit de l’urbanisme s’intensifie. Ainsi le règlement du PLU peut « délimiter les espaces et secteurs contribuant aux continuités écologiques et définir des règles nécessaires à leur maintien ou à leur remise en état ». De même, ce document peut « imposer pour les clôtures des caractéristiques permettant de préserver ou remettre en état les continuités écologiques ou de faciliter l’écoulement des eaux ». On notera encore ici le souci du pouvoir réglementaire d’associer le droit de l’urbanisme à la gestion des eaux et du risque d’inondation.
Sur ce même enjeu, l’ dispose que le règlement peut « imposer les installations nécessaires à la gestion des eaux pluviales et du ruissellement ».
Enfin, la préoccupation paysagère est également plus marquée. Le règlement du PLU peut « identifier, localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger au titre de l’article L. 151-23 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d’une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d’un permis de démolir, et définir, s’il y a lieu, les prescriptions nécessaires pour leur préservation » (art. R. 515-43).
Le est entré en vigueur le 1er janvier 2016. Il s’impose aux PLU et PLUi lancés ou révisés à partir de cette date. Pour les documents qui étaient en cours d’élaboration ou de révision au 1er janvier, les collectivités ont le choix de s’y soumettre, mais n’y sont pas contraintes.

