La directive « Plans et programmes » du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 marque un nouveau pas dans la mise en œuvre du principe de prévention des atteintes à l’environnement au niveau communautaire. Elle se situe dans le prolongement de celle du 27 juin 1985 sur les études d’impact qui ne vise que des projets comportant la réalisation directe de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements. Elle étend le principe de l’évaluation environnementale aux plans et programmes qui les encadrent ou les prévoient à plus ou moins long terme. C’est en effet souvent au stade de leur élaboration que sont prises les décisions stratégiques et effectués les choix irréversibles. Son objet ne se limite pas aux documents d’urbanisme. Soucieuse d’assurer « un niveau élevé de protection environnementale », la directive impose d’évaluer les incidences sur l’environnement d’un grand nombre de plans et programmes relevant des domaines les plus divers (agriculture, énergie, industrie, transports, eau, aménagement du territoire…), dès lors qu’ils « définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir » et qu’ils sont susceptibles d’avoir des « incidences notables » sur l’environnement.
C’est pourquoi l’ordonnance de transposition du 3 juin 2004 modifie, outre le Code de l’urbanisme, le Code de l’environnement et le Code général des collectivités territoriales.
Un décret du 27 mai 2005 qui fait figure de décret « général » a été publié en même temps que celui relatif aux documents d’urbanisme. Le nouveau régime ne s’applique pas aux plans dont l’élaboration ou la révision a été prescrite avant le 21 juillet 2004, à condition que l’enquête publique soit ouverte avant le 1er février 2006 ou que leur approbation intervienne avant le 21 juillet 2006. En l’absence d’obligation de prescription comme dans le cas des Scot, on pourrait se référer à la date de la délibération qui organise les modalités de la concertation.
Par ailleurs, le nouveau régime ne fait pas complètement disparaître l’ancien. Celui-ci continue à s’appliquer dans tous les cas où on ne lui a pas substitué le nouveau.
DOCUMENTS D’URBANISMEASSUJETTIS
• Directives territoriales d’aménagement : l’assujettissement des DTA (et des schémas et plans ayant les mêmes effets) à un dispositif d’évaluation environnementale constitue un réel apport au regard du droit antérieur. Contrairement aux Scot, PLU ou cartes communales déjà soumis à un tel régime, le silence du législateur sur les DTA les en avait soustraites. L’ordonnance et le décret « Urbanisme » soumettent les DTA au régime de l’évaluation de l’articleL. 121-11 du Code de l’urbanisme et l’étendent aux documents qui ont les mêmes effets : le schéma directeur de la région d’Ile-de-France ; les schémas d’aménagement régionaux des départements d’outre-mer et le plan d’aménagement et de développement durable de Corse. Le décret « général » soumet à un régime sensiblement identique les schémas de mise en valeur de la mer qui ont également les mêmes effets que les DTA.
• Schémas de cohérence territoriale : le législateur sort les Scot du régime ancien d’évaluation conforté par la loi de solidarité et de renouvellement urbains (SRU) pour les faire entrer dans le nouveau régime renforcé de l’articleL. 121-11.
• Plans locaux d’urbanisme : si l’application du nouveau régime de l’évaluation environnementale est obligatoire pour tous les Scot, elle ne l’est pas pour tous les PLU. L’article R. 121-14 ne soumet à évaluation que deux catégories de PLU : d’une part, l’ensemble des PLU qui permettent de réaliser des travaux, ouvrages ou aménagements de nature à affecter de façon durable un site « Natura 2000 » ; d’autre part, certains PLU dont le territoire n’est pas couvert par un Scot qui a lui-même fait l’objet d’une évaluation environnementale dans les conditions prévues par les nouvelles dispositions.
Dans cette seconde hypothèse, quatre types de PLU sont soumis au nouveau régime d’évaluation : les PLU dont la superficie du territoire auquel ils s’appliquent est égale ou supérieure à 5 000 hectares et qui comprennent une population supérieure ou égale à 10 000 habitants ; les PLU qui prévoient en secteur agricole ou naturel la création de zones U ou AU (zones urbaines ou à urbaniser) d’une superficie totale de plus de 200 hectares et, pour les communes littorales, de plus de 50 hectares ; les PLU des communes situées en zone de montagne qui prévoient la réalisation d’unités touristiques nouvelles soumises à l’autorisation du préfet coordinateur de massif.
DOCUMENTS D’URBANISME EXCLUS
Sans nécessairement échapper à toute procédure d’évaluation environnementale, certains plans ont été maintenus à l’écart du nouveau régime.
• Cartes communales et plans de sauvegarde. Les cartes communales restent assujetties au régime simplifié d’évaluation auquel les avait soumises la loi SRU (R. 124-2). Elles auraient pu y être intégrées dès lors que, tout en n’édictant pas une réglementation propre, elles définissent un cadre conditionnant la délivrance des autorisations de construire en fonction des délimitations de l’espace qu’elles ont arrêtées. Mais le législateur a usé de la faculté donnée par la directive pour écarter les plans « qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local » et ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
C’est également le cas, pour les mêmes raisons, des plans de sauvegarde et de mise en valeur qui vont être soumis au régime ancien d’évaluation des PLU.
• PLU non couverts par un Scot évalué au titre de l’article L. 121-10 et qui ne remplissent pas les conditions pour y être soumis (R. 121-14 II), ni celles pour être dispensés d’évaluation. C’est le cas d’un PLU concernant un territoire d’une superficie inférieure à 5 000 hectares ou d’un PLU qui prévoit moins de 200 hectares de zones urbaines ou à urbaniser dans les secteurs agricoles ou naturels… Dans cette hypothèse, s’applique le régime ancien conforté par la loi SRU.
Plus généralement, dans tous les cas où les nouvelles règles d’évaluation ne s’appliquent pas, les anciennes demeurent. La simplicité n’est donc pas de mise dans l’évaluation environnementale des PLU. Le décret fait coexister deux régimes dont les champs d’application varient selon que le territoire est couvert ou non par un Scot évalué selon les nouvelles règles : le dispositif ancien de l’article R. 123-2 qui subsiste et le nouveau dispositif renforcé de l’article R. 123-2-1.
• Autres documents : les plans d’exposition aux bruits des aérodromes et l’ensemble des servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols (notamment les plans de prévention des risques naturels et technologiques), qui conditionnent pourtant l’utilisation des sols, ont été laissés en dehors de tout système d’évaluation environnementale, au motif qu’ils n’ont pas vocation à autoriser un projet mais à édicter des mesures d’interdiction ou de limitation…
PROCÉDURES ET DISPENSES
Même pour les documents qui entrent dans le champ d’application du nouveau régime d’évaluation environnementale, toutes les procédures susceptibles d’affecter leur contenu n’y sont pas nécessairement soumises. L’article R. 121-16 du Code de l’urbanisme prévoit une série de cas de dispense pour les procédures de gestion des documents, sous réserve qu’elles n’autorisent pas la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements de nature à affecter de façon notable un site « Natura 2000 »:
– la modification et la révision des DTA, du SDRIF, des SAR d’outre-mer, du PADD de Corse ne donnent pas lieu à évaluation, sauf si le projet porte atteinte à l’économie générale du plan (R. 121-6 1°) ;
– les modifications et les mises en compatibilité des Scot en cas de déclaration d’utilité publique ou de déclaration de projet sont expressément dispensées d’évaluation. Les incidences sur l’environnement de la révision des schémas sont donc à évaluer ;
– les modifications, les révisions simplifiées et les mises en compatibilité des PLU ne donnent pas lieu, en principe, à évaluation. Il en va différemment si la modification ou la révision simplifiée a trait à des opérations ou travaux qui concernent des UTN en zone de montagne d’un territoire non couvert par un Scot évalué. De même, en l’absence d’un tel schéma, la révision simplifiée d’un PLU est soumise à évaluation quand elle vise à la création de zones U ou AU d’une superficie supérieure à 200 hectares en zone agricole et naturelle ou à 50 hectares pour les communes littorales.
Là encore, une procédure non visée par le nouveau dispositif n’implique pas nécessairement l’absence de toute évaluation environnementale : lorsque le nouveau régime ne s’applique pas, l’ancien reste en vigueur.
