L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, prise sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, est le premier acte d’une importante réforme du Code de l’urbanisme qui vise à :
• faciliter l’acte de construire en clarifiant et en rendant accessible au public la législation sur les permis de construire et les autres autorisations d’urbanisme ;
• simplifier le droit en regroupant les différents mécanismes de contrôle des constructions et des aménagements : les onze régimes différents d’autorisation et les quatre régimes de déclaration seront regroupés en trois autorisations (permis de construire, d’aménager et de démolir) et une déclaration préalable.
• améliorer les conditions d’instruction des demandes, notamment en instituant des délais d’instruction prévisibles et garantis. Le délai d’instruction sera fixé par le Code de l’urbanisme. Lorsqu’un délai supplémentaire est nécessaire, l’administration devra le notifier dans le mois qui suit le dépôt de la demande.
• rendre plus efficace le contrôle de la conformité des travaux aux permis délivrés ;
• assurer une meilleure articulation avec les autres législations qui touchent à l’occupation des sols, notamment avec l’autorisation des installations classées.
S’inspirant du rapport Pelletier remis en février 2005 au Garde des Sceaux et au ministre de l’Equipement, le projet de réforme a été soumis à une large concertation, en ligne notamment, suivie d’une phase de consultation interministérielle, avant de faire l’objet de plusieurs modifications au Conseil d’Etat (voir encadré).
Regroupement des autorisations. La nouvelle ordonnance opère un regroupement des nombreuses autorisations d’urbanisme prévues par le Code de l’urbanisme (onze autorisations à ce jour et quatre catégories de déclarations) en trois catégories de permis : permis de construire, permis de démolir et permis d’aménager et une seule déclaration.
Le Livre 4 du Code de l’urbanisme est ainsi entièrement réécrit et réorganisé.
Permis de construire et de démolir. L’ordonnance maintient le principe selon lequel le permis de construire est la règle. Le décret d’application, en cours d’élaboration, précisera la liste des travaux pour lesquels une déclaration sera suffisante, de même que ceux qui seront exemptés de tout contrôle préalable en raison de leur faible importance. S’agissant des travaux sur les constructions existantes ainsi que des changements de destination avec ou sans travaux, le décret à intervenir précisera ceux qui seront assujettis à permis de construire.
Les démolitions ne seront subordonnées à autorisation préalable que dans les seuls secteurs protégés figurant sur une liste arrêtée par décret ainsi que dans les communes ou parties de communes où cette obligation aura été instituée par le conseil municipal.
Une nouvelle autorisation : le permis d’aménager. L’ordonnance, tout en aménageant le régime existant du permis de construire et du permis de démolir, procède à la création d’une nouvelle autorisation d’urbanisme : le permis d’aménager.
Ce document venant se substituer aux nombreuses autorisations spécifiques prévues par le Code de l’urbanisme (installations et travaux divers, camping, caravaning, coupes et abattages d’arbres, autorisations prévues dans les secteurs sauvegardés et dans les périmètres de restauration mais autorisations de lotir) constitue une véritable nouveauté.
Le champ d’application du permis d’aménager sera précisé dans le futur décret d’application. Il intégrera notamment le régime des lotissements (articles L. 442-1 et suivants selon l’ordonnance), les dispositions applicables aux terrains de camping et aux autres terrains aménagés pour l’hébergement touristique (art. L 443-1 et suivants) et les dispositions applicables aux terrains aménagés pour l’installation de caravanes (art. L. 444-1).
Une seule déclaration préalable. A côté de ces trois permis, subsistera une seule déclaration dont le champ d’application devrait être élargi. Celle-ci pourrait regrouper notamment les lotissements simplifiés, les changements de destination sans travaux visibles de l’extérieur, certains campings et certains terrains affectés aux caravanes.
En d’autres termes, le champ d’application de la déclaration préalable pourrait recouvrir certaines constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d’un permis (art. L. 421-4).
Instruction : maîtrise des délais.
La loi du 9 décembre 2004 portant simplification du droit a posé le principe selon lequel les délais seront prévisibles et garantis. En conséquence, aucune majoration de délai d’instruction ne sera possible en dehors des cas prévus par décret en Conseil d’État.
Le décret à intervenir devrait préciser le délai d’instruction de droit commun : un mois pour les déclarations ; deux mois pour les maisons individuelles ; trois mois pour les autres constructions.
Une majoration du délai sera prévue lorsque des consultations sont imposées par la loi. Elle devra alors être notifiée au plus tard un mois après le dépôt du permis pour être opposable et elle ne pourra pas être modifiée ultérieurement.
Clarification du contenu des dossiers. Est également posé le principe d’une procédure unique de dépôt et d’instruction des demandes communes au permis de construire, d’aménager et de démolir et aux déclarations préalables, dont le contenu sera précisé par décret en Conseil d’Etat.
Dans le prolongement de l’ordonnance, le pourvoi réglementaire précisera la liste exhaustive des pièces devant être jointes au permis de construire. Cette énumération aura le mérite, d’une part, de mettre fin à certains abus et pratiques discriminatoires (demandes de pièces non prévues par le Code de l’urbanisme, demande de dossiers en plusieurs dizaines d’exemplaires) et, d’autre part, d’apporter une lisibilité certaine aux pétitionnaires, à leurs architectes et à leurs conseils (notaires, avocats notamment).
Sécurité juridique. Le rapport Pelletier avait notamment préconisé un traitement global de l’insécurité juridique (lisibilité des délais de recours, gestion des contentieux, amélioration des facultés de régularisation des vices mineurs) qui n’est pas retenu par l’ordonnance, même si la maîtrise des délais d’instruction ou la clarification du contenu des dossiers participe incontestablement à la sécurisation juridique.
Certificats d’urbanisme… Le texte de l’ordonnance opère un recul par rapport au projet communiqué en janvier 2005 concernant les certificats d’urbanisme. Sous l’empire du Code de l’urbanisme, dans sa version antérieure à l’ordonnance du 8 décembre 2005, il existe deux types de certificat d’urbanisme : le certificat de simple information et le certificat « opérationnel ».
Les informations mentionnées dans le certificat d’urbanisme ne peuvent plus être remises en cause pendant dix-huit mois par l’administration. Le certificat de simple information permet d’interroger l’administration pour connaître les règles d’urbanisme qui s’appliquent sur un terrain particulier. Ces règles peuvent être, selon les communes, celles du plan local d’urbanisme (ou du plan d’occupation des sols), de la carte communale ou du règlement national d’urbanisme. Le certificat mentionne également le régime des taxes d’urbanisme en vigueur et précise en plus si le terrain est desservi par les réseaux (eau, électricité, voirie…). Ce dernier point retarde l’instruction de la demande car de nombreux concessionnaires doivent être consultés.
… Ou note de renseignements d’urbanisme ? Aux termes de la nouvelle ordonnance (art. L. 410-1 a), les certificats d’urbanisme de simple information ne porteront plus que sur les règles d’urbanisme et les taxes d’urbanisme applicables. Il s’agit, en fait, d’une note de renseignements d’urbanisme.
Or, le certificat « opérationnel » va plus loin que le certificat de simple information. Il permet d’interroger l’administration sur la faisabilité d’un projet sur une parcelle. En général, le projet est connu essentiellement dans ses grandes lignes : destination du bâtiment, surface hors œuvre nette… Ce type de certificat, très utilisé, est conservé par le nouveau texte (art. L. 410 b).
De nombreux élus et professionnels considéraient que, pour beaucoup de projets, une description sommaire était insuffisante afin de permettre une véritable concertation et pour apporter de réelles garanties. La connaissance de l’implantation, du volume, de la hauteur sont des éléments importants pour analyser la faisabilité d’un projet sur une parcelle. De plus, une discussion très en amont permet de faire évoluer un projet de bâtiment avant que les études ne soient trop engagées.
Abandon du « pré-permis ». Outre les certificats « opérationnels », était prévue la création d’un troisième type de certificat d’urbanisme qui devait permettre de purger les éventuels recours des tiers sur les caractéristiques principales (implantation, volume, hauteur, surface, destination…) d’un projet. Il s’agissait d’une sorte de « pré-permis » qui aurait permis de donner un accord sur un projet avant que les détails architecturaux en soient arrêtés. On peut donc déplorer que ce certificat du troisième type, facteur indéniable de sécurité juridique, soit exclu de la réforme.
Contentieux : une grande prudence. Les dispositions de l’ordonnance sont très en retrait par rapport aux propositions du rapport Pelletier. La principale disposition concerne le contrôle de la conformité des travaux par l’administration, lequel sera enserré dans un délai fixe, à déterminer, au-delà duquel la personne publique ne pourra plus contester la conformité des travaux (art. L. 462-1).
Les dispositions pénales du Code de l’urbanisme (art. L. 480-1 et suivants) sont toilettées. Mais l’essentiel des dispositions relatives au contentieux devrait être traité dans le décret d’application.
