1. La politique de la ville appelle une mobilisation nationale de grande ampleur sur une longue durée. Cela doit se traduire par le vote d'une loi de programmation sur une durée de dix ans.
2. On ne reviendra pas à la ville d'hier. Il faut construire la ville de demain à partir de l'existant. La ville du futur sera multipolaire. Elle sera le fruit de projets urbains et d'une dialectique entre processus démocratique et actes créateurs (des architectes, urbanistes).
3. Beaucoup de quartiers relevant de la politique de la ville doivent être profondément transformés. A la réparation, il faut préférer l'ambition. Sous un certain nombre de conditions, les opérations construction-démolition sont pleinement justifiées. Les nécessaires opérations de remodelage et de transformation profonde de quartiers entiers n'ont de chance de réussite que si elles ne sont pas confinées sur le territoire du quartier ou de la «zone» concernée. Il ne faut pas «refaire» ces quartiers sur eux-mêmes. Le renouveau doit aller de pair avec la pluri-fonctionnalité et l'interpénétration des espaces.
4. Le niveau pertinent pour les décisions structurantes concernant les espaces urbains est celui de l'agglomération. Il est proposé de s'orienter vers l'élection au suffrage universel direct d'une assemblée d'agglomération.
5. L'organisation territoriale et administrative de la France doit être revue de manière à mieux prendre en compte le fait urbain. Cela concerne notamment la représentation des agglomérations urbaines au sein des départements.
6. La mise en oeuvre de réseaux de villes doit constituer l'un des objectifs majeurs de la politique d'aménagement du territoire. Des rapports contractuels devront être établis entre les conseils régionaux et les conférences des maires des grandes villes (ou des présidents d'agglomération) de chaque région.
7. Il est proposé de généraliser la création de conseils de quartier dans les grandes villes. Ceux-ci devront être obligatoirement consultés pour toute décision concernant le quartier considéré, préalablement à l'inscription de ladite question à l'ordre du jour du conseil municipal.
8. Dans la région Ile-de-France, où le tissu urbain ne se «découpe» pas naturellement en agglomérations, il sera nécessaire de raisonner, pour les politiques de la ville, à partir des entités que constituent soit une commune, soit un ensemble de communes liées les unes aux autres et formant une unité urbaine cohérente, soit un bassin d'emplois.
9. Il est proposé de procéder, à titre expérimental, à un transfert des compétences actuellement exercées par le département en matière d'action sociale et de mise en oeuvre du RMI au sein d'une ou de plusieurs agglomérations qui seraient candidates. Au terme de cette expérimentation, il sera proposé soit de généraliser ce transfert, soit de le rendre possible pour les agglomérations volontaires, soit d'y renoncer.
10. Une réforme urgente du mode de calcul du contingent d'aide sociale versé par les villes aux départements, aujourd'hui contre-productif en matière de solidarité, est préconisée.
11. Il est proposé de mettre en oeuvre par voie législative la taxe professionnelle d'agglomération dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100 000 habitants.
12. L'ampleur de la dégradation du paysage urbain dans les entrées de ville appelle une forte réaction. Le rapport propose de reprendre l'idée d'une nouvelle «Loi Malraux pour les entrées de ville».
13. Il faut doter les tronçons de route nationale irriguant les «entrées de ville» d'un nouveau statut, celui d'avenue urbaine.
14. Le droit à la mobilité pour le plus grand nombre est l'une des conditions de réussite de la ville multipolaire de demain. Cela suppose la substitution de la multi-modalité au «tout automobile» et le redéploiement d'une partie des crédits affectés dans le budget de l'Etat aux projets routiers en direction des projets de déplacement urbain.
15. Plutôt qu'un espace distinct du tissu industriel et urbain, la logique technopolitaine doit concerner plusieurs pôles au sein de l'ère urbaine.
16. Il faut éviter d'aller vers les «centres-ville musée». Les prérogatives des commissions départementales des équipements commerciaux doivent être renforcées pour ce qui est de la localisation des «multiplexes».
17. Confiner le ministère de la Ville dans la ville qui va mal ou dans la ville périphérique, c'est inscrire dans nos institutions la ville à double vitesse. C'est pourquoi le ministre de la ville doit être doté des compétences interministérielles qui lui permettront d'assurer la cohérence entre les interventions de l'ensemble des ministères dans le champ urbain.
18. Le ministre de la ville doit disposer, sur le plan institutionnel et financier, de moyens d'action et de coordination effectifs. Sur le plan institutionnel, il doit pouvoir s'appuyer sur une structure administrative forte. Sur le plan financier, il doit notamment disposer d'une enveloppe complémentaire significative pour impulser les actions les plus urgentes et les plus lourdes. L'ensemble des crédits déconcentrés de la politique de la Ville devront constituer aux niveaux régional et départemental des enveloppes fongibles.
19. L'effort financier public minimum annuel qu'appelle la politique de la ville préconisée doit être à la hauteur de celui accompli pour la mise en oeuvre des «emplois jeunes». Il doit être mené sur une période de dix ans.
20. Les dotations de l'Etat aux collectivités locales doivent être revues de manière à financer davantage que ce n'est le cas aujourd'hui les communes et les agglomérations qui doivent mener des actions lourdes de restructuration urbaine relevant de la politique de la ville, ou qui doivent faire face à d'importantes dépenses de fonctionnement au titre de la même politique et qui ne disposent pas des ressources fiscales en conséquence. Le poids de la Dotation de la Solidarité Urbaine au sein de cet ensemble de dotations doit être fortement accru.
21. La négociation des prochains contrats de Plan devra être l'occasion d'un accroissement sensible des financements affectés par les régions et les départements à la politique de la Ville. Aucun contrat de plan ne devrait être signé par l'Etat sur la base du statu quo à cet égard.
22. Les Prêts Projets Urbains distribués par la Caisse des Dépôts et Consignations doivent être bonifiés à partir des bénéfices réalisés par la Caisse des Dépôts dans la gestion des fonds d'épargne. Une forte mobilisation de ces fonds doit permettre d'étendre leur champ d'application aux investissements lourds visant à remodeler des quartiers. On doit, en particulier, favoriser la mise en oeuvre à plus grande échelle des programmes de construction-démolition. Les fonds propres de la Caisse des Dépôts doivent parallèlement être plus largement investis dans des opérations commerciales ou économiques liées à la politique de la ville.
23. Au niveau européen, il est nécessaire que les autorités françaises présentent comme prioritaire le développement des politiques urbaines et des politiques de la ville dans le cadre de la redéfinition des objectifs et des programmes à laquelle la Commission Européenne va procéder. Il est souhaitable que les financements européens puissent être affectés, de manière sélective, aux opérations les plus lourdes.
24. S'il est justifié d'affecter plus de moyens publics là où les difficultés sont les plus lourdes, la multiplication des zonages a produit des effets pervers et a trop souvent conforté les «stigmatisations». Si les engagements de l'Etat concernant les Zones Franches et les Zones de Redynamisation Urbaine doivent être tenus, il est préconisé de développer les processus de «sortie de zonage». Il faut, dans ce cadre, poser le principe qu'en cas de non-reconduction, les sommes afférentes seront affectées à la structure d'agglomération pour être employées à la politique de la ville. D'autres dispositions sont préconisées pour éviter certains effets pervers des ZFU et ZRU.
25. Les futurs contrats concernant la politique de la ville et les politiques urbaines devront être signés entre l'Etat et l'agglomération. Ils devront couvrir une période de dix ans.
26. Le contrat d'agglomération définira les grands projets structurants en matière d'urbanisme et les grandes orientations pour ce qui est des dépenses de fonctionnement. Il se déclinera en une série d'actions territorialisées ou sectorielles. Il est proposé, dans un souci de simplification et d'efficacité, que ces dernières soient mises en oeuvre sous l'autorité du maire pour ce qui relève du niveau communal et sous l'autorité désignée par l'instance d'agglomération pour les actions à caractère intercommunal.
27. Dans un souci d'efficacité, il est également proposé de dissocier, pour les futurs contrats, la structure de financement de la structure de pilotage. L'instrument d'une telle dissociation pourrait être une caisse unique regroupant les différents fonds, sous la forme d'un établissement public.
28. Dans le cadre des contrats Etat-agglomération, des opérations exceptionnelles qualifiées de Grands Projets de Développement Territorial devront être prévues impliquant un fort engagement financier de l'Etat, tant pour l'investissement que pour le fonctionnement.
29. Il est proposé que les Contrats de ville soient prorogés pour un an, au delà du 31 décembre 1998, par avenant selon le dispositif en cours. Il est conjointement proposé que la nouvelle procédure du contrat d'agglomération puisse s'appliquer dès le 1er janvier 1999 aux agglomérations qui seront volontaires, et qu'en tout état de cause le nouveau système des contrats d'agglomération soit généralisé à l'ensemble des agglomérations concernées, par substitution aux contrats de ville, à compter du 1er janvier 2000.
30. Les contrats d'agglomération intégreront les dispositifs en cours relevant de la politique de la ville et un certain nombre d'opérations relevant des politiques urbaines sur l'ensemble du territoire de l'agglomération.
31. La procédure des chartes pour l'environnement devra être étendue à l'ensemble des agglomérations urbaines. Ces chartes ne pourront plus être conclues au niveau communal. Le paysage et le végétal ne sont pas des «décorations» qui viendraient s'ajouter à des structures urbaines préexistantes : projets urbains et paysagers doivent aller de pair.
32. La Loi d'orientation relative à la Ville permettra de constituer pour la conception et l'exécution des projets concernant la rénovation d'une ère urbaine des structures associant des pouvoirs publics, des collectivités locales, des entreprises et des associations sous la forme de Groupements d'Intérêt Public (GIP), de Sociétés d'Economie Mixte (SEM) ou d'autres dispositifs, mieux adaptés.
33. Le bilan effectué de la politique de la ville conduit à substituer à la revendication de «discrimination positive» celle de «rétablissement de l'égalité». Cela doit conduire à assurer à l'ensemble des habitants des quartiers en difficulté les services publics auxquels ils ont droit, dans les mêmes conditions que l'ensemble de la population. Il est proposé que la loi de programmation sur la ville fixe les étapes du «rééquilibrage» qu'impose le principe de l'égalité républicaine en matière de services publics, sur une période de cinq ans.
34. Il est nécessaire de rendre à la loi d'Orientation sur la Ville toute sa force en revenant sur les amendements qui, en réduisant les sanctions qui s'appliquent aux communes qui refusent d'accueillir des logements sociaux, en avaient limité la portée. Une part significative des responsabilités en matière de logement doit être dévolue à l'agglomération. Les Programmes Locaux de l'Habitat devront être nécessairement intercommunaux. Une plus grande mixité sociale, un peuplement plus équilibré suppose davantage de solidarité et de cohérence entre les différents opérateurs et des capacités d'arbitrage effectives au niveau de l'agglomération, de l'Etat, de la commune, l'addition des stratégies propres de chaque opérateur et de chaque collectivité ne permettant pas de lutter contre la ségrégation.
35. L'intervention publique sur les copropriétés dégradées est indispensable. Cela suppose des prêts et des subventions appropriées, l'extension de la pratique du tiers payant pour que la part forfaitaire des aides au logement améliore la solvabilité du syndicat de copropriété, et l'engagement de crédits publics pour l'acquisition de logements par l'intermédiaire d'établissements publics ou d'organismes parapublics. Il est enfin proposé de créer des Opérations Programmées de Redressement des Copropriétés (OPRC) par analogie avec les Opérations Programmées d'Amélioration de l'Habitat (OPAH).
36. Toutefois, il serait utile de pouvoir mobiliser pour de telles opérations des fonds privés. Il est proposé de réorienter les dispositifs fiscaux inscrits dans la loi PRV pour favoriser le secteur de l'immobilier locatif et celui de l'immobilier de commerces ; l'avantage fiscal, pour être réellement incitatif doit être calculé sur le coût total «acquisition plus travaux».
37. La police doit voir ses effectifs et ses moyens adaptés aux réalités des espaces urbains. Cela suppose un «rééquilibrage» à court terme en faveur des quartiers sensibles relevant de la politique de la ville, conformément au principe d'égalité à l'égard des services publics. Ce nécessaire rééquilibrage concerne aussi la carte judiciaire. Il est proposé par ailleurs qu'un effort exceptionnel soit fait rapidement qui permette, avec le concours des communes concernées, de porter le nombre des Maisons de la Justice et du Droit implantées dans les quartiers, à 200 en deux ans. Ces institutions devront, s'agissant de la délinquance des mineurs, favoriser les «réponses en temps réel», supposant la convocation rapide des jeunes et de leurs parents et se traduisant selon les cas par un rappel à la loi, une mesure éducative, une sanction, une sanction-réparation. Parallèlement, les contrats devront être multipliés avec les mairies, les associations, les entreprises pour l'accueil des jeunes qui accompliront les «sanctions-réparations».
38. Il est proposé que la compétence de la prévention spécialisée revienne à l'Etat, qui pourra la déléguer au niveau territorial pertinent (commune, agglomération ou département) selon les réalités locales, dans le cadre d'une territorialisation d'objectifs et de moyens. Les Conseils Communaux de prévention de la Délinquance seront décentralisés au niveau des quartiers de manière à réunir régulièrement les responsables de la justice, de la police, de la prévention, de la politique de la Ville et les élus concernés dans le quartier, au plus près du terrain.
39. Dans tous les secteurs relevant de la politique de la Ville, les Plans Locaux d'Insertion par l'Economique (PLIE) seront généralisés. Des actions expérimentales portant solidairement sur l'insertion et la réorganisation du travail seront encouragées. L'affectation des emplois-jeunes doit prendre en compte prioritairement les quartiers en difficulté.
40. Des politiques de rénovation ou de réfection des quartiers par l'économique (intégrant des projets économiques) sont plus pertinentes que les actions de restructuration fondées seulement sur l'habitat. Il est parallèlement essentiel, pour favoriser l'emploi, de développer la mobilité : les problèmes d'emploi ne peuvent pas trouver de réponse dans le seul quartier d'habitation.
41. Il doit exister une «chaîne éducative» entre les enseignants et les personnels de l'école ou du collège, les éducateurs, animateurs, travailleurs sociaux du quartier et les parents. L'existence de zones d'éducation prioritaire a souvent pour effet de «radicaliser» la répartition des élèves entre les établissements selon qu'ils sont dans le ZEP ou «hors ZEP». D'où l'importance de la mise en oeuvre des dispositifs récemment annoncés visant à «ouvrir les ZEP» sur l'extérieur, à raisonner en termes de stratégie plus globale, à éviter les phénomènes de relégation.
42. Une politique d'intégration réussie suppose que l'on dépasse la politique des quartiers pour aller effectivement vers une politique de la ville (de l'agglomération). Au cours des vingt dernières années la concentration sur les mêmes sites des populations étrangères ou d'origine étrangère s'est accrue. Il faut inverser ce mouvement, ce qui renvoie à une politique globale de la ville (de l'agglomération) : la mixité en matière de logements, en matière d'enseignement, la mixité sociale et l'intégration ne peuvent qu'aller de pair.
43. Dans les quartiers en difficulté, le travail en réseau des services publics de la santé et des professionnels de la santé est indispensable. L'efficacité de la «chaîne sanitaire» passe souvent par une unité de lieu et par la présence d'antennes des Caisses Primaires d'Assurance Maladie. Une aide à l'installation des médecins libéraux dans les quartiers en difficulté apparaît - en outre - plus efficace que les exonérations à travers les dispositifs de zonage.
44. Il est indispensable d'améliorer les modalités de financement des associations. Il faut pour cela développer les engagements pluriannuels, raccourcir les délais de paiement et organiser des systèmes d'avance de trésorerie, ce que permet la mutualisation des fonds des différents financeurs au sein de l'établissement public évoqué ci-dessus. Dans le cadre d'une approche plus qualitative des projets à financer, il faut notamment financer de façon adaptée celles des associations qui assurent un quasi service public.
45. Il est indispensable de mettre en place des engagements pluriannuels, donnant lieu à des conventions, entre les associations oeuvrant dans le domaine de la politique de la ville et l'Etat ou les collectivités qui les financent, ce qui est cohérent avec la mutualisation des fonds des différents financeurs et l'établissement public évoqué ci-dessus.
46. Les chefs de projet ne devront dépendre que d'une seule instance (commune, agglomération ou Etat). Le fait que le «contrat-cadre» engage plusieurs partenaires n'implique pas qu'au plan opérationnel chaque professionnel dépende de plusieurs instances, ce qui est source de confusion, parfois de conflit. Les personnels oeuvrant dans le domaine de la politique de la Ville ne doivent pas relever d'un statut unique : il doit pouvoir s'agir de contractuels de droit privé, d'agents des collectivités locales et de l'Etat, suivant des parcours professionnels divers. Il est toutefois nécessaire que la nature des contrats et leurs conditions d'emploi donnent lieu à concertation entre leurs organisations représentatives et les employeurs dans le nouveau contexte créé par les contrats signés pour dix ans, qui favoriseront la stabilité des emplois et la pérennité des personnels.
47. La DIV, rénovée et renforcée, doit constituer la direction forte sur laquelle le ministre chargé de la ville pourra s'appuyer. Cette évolution ne remet pas en cause ses fonctions interministérielles, liées au rôle du ministère chargé de la ville.
48. La composition du Conseil National de la Ville sera élargie. Il sera clairement l'instance de dialogue, de confrontation et d'expression des différents acteurs de la politique de la ville. Il doit disposer de capacités d'expertise et d'évaluation propres.
49. Une «maison de la recherche sur la ville» fédérera les recherches dans le domaine de la ville et des phénomènes urbains. Elle permettra de développer les liens entre chercheurs et praticiens des politiques urbaines autour des projets transversaux.
50. Par convention entre le ministère de la ville et l'INSEE, une base de ressources sera mise en place permettant, en particulier, la connaissance fine des réalités statistiques au niveau infra communal qui fait aujourd'hui défaut.
COMMENTAIRE DU MONITEUR
50 propositions pour relancer la politique de la ville
Jean-Pierre Sueur, le maire socialiste d'Orléans, a rendu le 13 février à Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, son rapport sur la politique de la ville.
Intitulé «Demain, la Ville», ce document de quelque 800 pages avance cinquante propositions susceptibles de relancer la politique de la ville et de résoudre une partie des problèmes rencontrés quotidiennement par les cinq millions de personnes vivant dans des quartiers dits «en difficulté».
Parmi les propositions, figurent en bonne place la nécessité de consacrer davantage de moyens financiers à la politique de la ville (Jean-Pierre Sueur avance le chiffre de 35 milliards de francs par an), l'idée d'une loi de programmation décennale et la création de conseils d'agglomération élus par les habitants.
Nous publions ici un résumé - officiel - des cinquante propositions faites par le maire d'Orléans qui ne seront probablement pas toutes entérinées par le gouvernement Jospin. Lequel devrait préparer un projet de loi sur la ville d'ici à l'automne prochain.
