I. Les projets en partenariat public-privé (PPP) mobilisent à la fois le secteur public et le secteur privé pour l'offre de biens et de services traditionnellement fournis par le secteur public, tout en allégeant les strictes contraintes budgétaires auxquelles sont soumises les dépenses publiques. Depuis les années 90, dans l'UE, le bouclage du montage financier a été atteint pour 1 749 PPP, d'une valeur totale de 336 milliards d'euros. La plupart des PPP ont été mis en œuvre dans le domaine des transports, qui a représenté un tiers des investissements de l'exercice 2016, devant les soins de santé et l'éducation.
II. Cependant, les fonds de l'UE n'ont guère été utilisés pour les PPP jusqu'ici. Bien que la politique de la Commission encourage depuis quelques années le recours aux PPP (dans le cadre de sa stratégie Europe 2020, par exemple) au motif qu'ils peuvent constituer un moyen efficace de mener à terme des projets, nous avons constaté qu'au cours de la période
2000-2014, seuls 84 PPP, dont le coût total représentait
29,2 milliards d'euros, avaient bénéficié d'un financement de l'UE, qui s'élevait à 5,6 milliards d'euros. Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion ont constitué les principales sources de financement de l'UE, suivis par les instruments financiers — souvent en coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI).
III. Nous avons examiné 12 PPP cofinancés par l'UE en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne dans les domaines du transport routier et des technologies de l'information et des communications (TIC). Les États membres visités représentaient environ 70 % du coût total (29,2 milliards d'euros) des projets en PPP soutenus par l'UE. Nous avons évalué si les projets audités ont su tirer profit des possibilités que les PPP sont censés offrir, s'ils étaient fondés sur des analyses solides et des approches appropriées, et si l'ensemble des cadres institutionnels et juridiques des États membres visités se prêtaient à la mise en œuvre réussie des PPP. Globalement, nous avons constaté les éléments ci-après.
- Les PPP ont permis aux pouvoirs publics d'acquérir de grandes infrastructures au moyen d'une procédure unique, mais ont accru le risque de concurrence insuffisante, ce qui a affaibli la position de négociation des pouvoirs adjudicateurs.
- La passation de marchés pour les PPP requiert généralement la négociation d'aspects qui ne relèvent habituellement pas de la procédure de marché traditionnelle, et dure par conséquent plus longtemps. Quatre des 12 projets audités ont enregistré des retards considérables, les procédures de marchés correspondantes ayant eu une durée comprise entre cinq et six ans et demi.
- Comme dans le cas des projets traditionnels, la majorité des PPP audités ont également pâti d'un manque considérable d'efficience, qui s'est traduit par des retards de construction et par une forte augmentation des coûts. En tout, sept des neuf projets achevés (dont le coût total s'élevait à 7,8 milliards d'euros) ont accusé un retard, compris entre 2 et 52 mois.
En outre, des fonds publics supplémentaires d'un montant de près de 1,5 milliard d'euros, dont 30 % environ (soit 422 millions d'euros) fournis par l'UE, ont été nécessaires à l'achèvement des cinq autoroutes que nous avons auditées en Grèce et en Espagne. Nous considérons que ce montant a été dépensé de manière inefficace dans la mesure où les avantages potentiels n'ont pas été obtenus.
- Qui plus est, en Grèce (de loin le principal bénéficiaire des contributions de l'UE, puisque ce pays a reçu 59 % du total des fonds octroyés par celle-ci, soit 3,3 milliards d'euros), le coût par kilomètre de trois autoroutes ayant fait l'objet d'une évaluation a enregistré une augmentation pouvant atteindre jusqu'à 69 %, tandis que, dans le même temps, l'étendue des projets a connu une réduction dont la proportion maximale était 55 %. Cette situation, due en grande partie à la crise financière et à la mauvaise préparation des projets par le partenaire public, s'est traduite par la signature prématurée de contrats inefficaces avec des concessionnaires privés.
- Du fait de leur ampleur, de leur coût élevé et de leur longue durée, les PPP types relatifs à des infrastructures nécessitent une diligence particulière. Toutefois, nous avons constaté que les analyses préalables étaient fondées sur des scénarios trop optimistes en ce qui concerne la demande future et l'utilisation des infrastructures prévues, ce qui s'est traduit par un taux d'utilisation des projets inférieur aux prévisions (jusqu'à 69 % pour les TIC et jusqu'à 35 % pour les autoroutes), sans compter que les autoroutes risquaient d'être largement sous-exploitées en Grèce après leur achèvement.
- Point positif, un niveau de service et de maintenance satisfaisant a été constaté pour neuf des projets achevés que nous avons audités, niveau qui devrait pouvoir être maintenu pour le reste de leur durée.
- Pour la plupart des projets audités, le choix du PPP n'était fondé sur aucune analyse comparative des autres options. Le comparateur du secteur public, par exemple, n'avait pas été utilisé. La preuve n'a donc pas été apportée que l'option retenue était la meilleure pour optimiser les ressources et qu'elle protégeait l'intérêt public en garantissant des conditions de concurrence équitables entre les PPP et les procédures de marché traditionnelles.
- La répartition des risques entre les partenaires publics et privés était souvent inappropriée, incohérente et inefficace, tandis que les taux de rémunération élevés (jusqu'à 14 %) du capital-risque du partenaire privé ne reflétaient pas toujours les risques supportés par celui-ci. En outre, la plupart des six projets TIC audités étaient difficilement compatibles avec des contrats de longue durée puisqu'ils étaient exposés à l'évolution rapide des technologies.
IV. Pour qu'elle soit réussie, la mise en œuvre des projets en PPP requiert des capacités administratives considérables qui ne peuvent être garanties qu'au moyen de cadres institutionnels et juridiques appropriés et d'une longue expérience en la matière. Nous avons constaté que ces conditions ne sont actuellement réunies que dans un petit nombre d'États membres de l'UE. Dès lors, la situation n'est pas adéquate pour remplir l'objectif visé par l'UE, à savoir mettre en œuvre davantage de fonds au moyen de projets bénéficiant de financements mixtes, entre autres des PPP.
V. Associer des fonds de l'UE à des partenariats public-privé comporte des exigences et des incertitudes supplémentaires. En outre, la possibilité d'enregistrer les projets en PPP comme éléments hors bilan est un facteur important dans le choix de cette option, mais cette pratique risque également de compromettre l'optimisation des ressources et la transparence.
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Nous avons constaté que, même si les PPP avaient le potentiel pour accélérer la mise en œuvre de politiques et pour maintenir un bon niveau de maintenance pendant toute leur durée de vie, les PPP soutenus par l'UE audités n'étaient pas toujours gérés de manière efficace et n'ont pas permis une optimisation adéquate des ressources. Souvent, les PPP audités n'ont pas permis d'obtenir les avantages potentiels car, comme les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle, ils ont pâti de retards, d'augmentations de coûts et d'une sous-utilisation des réalisations des projets. Ainsi, 1,5 milliard d'euros, dont 0,4 milliard d'euros de fonds de l'UE, ont été dépensés de manière inefficiente et inefficace.
En outre, il n'existait pas suffisamment d'analyses appropriées des avantages des PPP en matière d'optimisation des ressources ni de stratégies adaptées concernant le recours à ces partenariats, et les cadres institutionnels et juridiques étaient insuffisants. Étant donné que seuls quelques États membres disposent d'une expérience et d'une expertise appropriées de la mise en œuvre réussie de projets en PPP, ces partenariats risquent fort de ne pas contribuer à la réalisation de l'objectif – énoncé entre autres dans le livre blanc sur les transports, dans le règlement MIE en vigueur et dans le règlement EFSI – qui consiste à accentuer la mobilisation de fonds de l'UE associés à des fonds privés dans le cadre de PPP.
Recommandation n° 1 – Ne pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés n'auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n'auront pas été mises en œuvre avec succès
La Commission et les États membres ne devraient pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés dans le présent rapport n'auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n'auront pas été mises en œuvre avec succès. Ils devraient en particulier améliorer les cadres institutionnels et juridiques et la gestion des projets, ainsi que renforcer l'assurance que le PPP est choisi parce qu'il constitue le meilleur moyen d'optimiser les ressources et que les projets en PPP sont susceptibles d'être bien gérés.
Délai de mise en œuvre : immédiatement.
Les avantages attendus des projets en partenariat public-privé audités n'ont pas toujours été obtenus
Selon les stratégies et les règlements de l'UE applicables, les PPP peuvent constituer un moyen efficace de mener à terme des projets d'infrastructures garantissant la réalisation d'objectifs de politique publique en combinant différentes formes de ressources publiques et privées. Nous avons cependant constaté que la mise en œuvre de projets de plus grande envergure qu'à l'accoutumée et le fait de regrouper la conception, la construction, le financement, l'exploitation et la maintenance dans un seul contrat ont accru la complexité globale des projets et le risque que le niveau de concurrence soit faible, ce qui place le pouvoir adjudicateur en situation de dépendance.
Dans la majorité des projets audités, le choix de l'option PPP n'a pas permis d'obtenir les avantages que l'on peut attendre de ce type de partenariat, à savoir la réalisation des projets dans le respect des délais et des limites budgétaires. Comme nous l'avons déjà constaté pour les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle, la majorité des projets en PPP audités (7 projets sur 12, dont le coût global s'élevait à 7,8 milliards d'euros) ont été caractérisés par un manque d'efficience, notamment en raison de la longueur des procédures de marchés (certaines pouvant durer jusqu'à six ans et demi) et de la phase de construction (les retards oscillaient entre deux et 52 mois). En effet, la capacité des PPP à obtenir ces avantages était limitée, certains de ces retards n'étant pas liés au choix de ce partenariat (retards dans l'obtention des autorisations et des permis demandés, litiges concernant la procédure de marché ou encore renégociation de projets). D'autres, toutefois, étaient directement imputables à l'option retenue: difficultés rencontrées pour boucler le montage financier et vulnérabilité accrue à la récession économique et financière, ce qui a conduit certains prêteurs à se retirer des projets et le partenaire public à devoir supporter des coûts supplémentaires considérables (1,5 milliard d'euros).
La possibilité de financer des projets de grande envergure sur une période plus longue n'incite guère à optimiser la portée du projet en fonction des besoins réels, et accroît ainsi le risque que les entités publiques se lancent dans des projets d'infrastructures plus vastes que nécessaire. Dans le cas des projets audités, les évaluations réalisées par les partenaires publics et privés ainsi que par les prêteurs n'ont pas empêché l'élaboration de scénarios trop optimistes en ce qui concerne la demande future et les infrastructures prévues. À titre d'exemple, les estimations de trafic pour certains tronçons d'autoroutes en Grèce et en Espagne étaient largement inférieures aux capacités potentielles, et le taux réel d'exploitation des projets concernant le haut débit audités en France et en Irlande était très en deçà des prévisions (jusqu'à - 69 %), de sorte que l'optimisation des ressources et l'efficacité n'étaient pas aussi élevées que prévu.
Recommandation n° 2 – Atténuer l'impact financier des retards et de la renégociation de la part des coûts des PPP supportée par le partenaire public
Afin de mieux répartir les coûts liés aux retards et aux renégociations entre les partenaires dans le but d'atténuer l'impact financier de la renégociation des contrats et des retards imputables au partenaire public sur le coût final des PPP supporté par ce dernier, nous recommandons aux États membres :
a) de définir et de proposer des dispositions contractuelles types qui limitent le montant des frais supplémentaires susceptibles d'être supportés par le partenaire public ;
b) d'évaluer toute renégociation anticipée des contrats afin de garantir que les coûts à la charge du partenaire public qui en découlent soient dûment justifiés et conformes aux principes d'optimisation des ressources.
Délai de mise en œuvre : immédiatement.
Les retards, les augmentations de coûts et la sous-utilisation étaient en partie imputables à des analyses insuffisantes et à des approches inappropriées
Nous avons constaté que bien souvent, le choix du PPP n'était pas fondé sur une analyse suffisamment solide. Pour la plupart des projets audités, aucune analyse comparative n'avait été réalisée. Le comparateur du secteur public, par exemple, n'avait pas été utilisé pour démontrer que le PPP était le meilleur moyen d'optimiser les ressources ou qu'il protégeait l'intérêt public en garantissant des conditions de concurrence équitables avec les autres méthodes de passation de marchés publics.
Bien que les investissements de la Commission européenne dans le Fonds Marguerite relèvent du règlement RTE-T, en vertu duquel la Cour est autorisée à auditer même lorsque le bénéficiaire est un partenaire privé, les autorités irlandaises ont refusé de nous communiquer le comparateur du secteur public et le dossier d'appel d'offres pour le projet concernant les autoroutes N17/18, éléments qui n'étaient pas davantage disponibles à la Commission. De ce fait, le bien-fondé de la conception et de l'adjudication du projet, ainsi que du choix du PPP au détriment d'autres méthodes d'adjudication (comme les procédures de marché traditionnelles et les concessions) n'a pas pu être évalué.
L'audit de la plupart des projets en PPP sélectionnés a révélé que cette option n'était pas correctement utilisée. Les modalités de partage des risques avaient été mal conçues, ce qui se traduisait par une répartition des risques incohérente ou inefficace, ou encore par une exposition excessive aux risques du partenaire privé. Dans l'un des cas audités, la rémunération élevée (14 %) du capital-risque du partenaire privé ne se justifiait pas au vu de sa faible exposition au risque. Par ailleurs, le fait que des contrats de longue durée aient pour objet des nouvelles technologies, comme dans le secteur des TIC, ne constituait pas toujours une bonne pratique de gestion, car les partenaires publics devaient continuer à gérer les contrats même si, compte tenu de l'évolution rapide des technologies, celles sur lesquelles ils portaient étaient devenues obsolètes.
Recommandation n° 3 – Fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides de la meilleure option en matière de marchés publics
Afin de garantir que l'option PPP soit la meilleure pour optimiser les ressources, nous recommandons:
a) aux États membres de fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides, comme le comparateur du secteur public, ainsi que sur des approches adéquates qui garantissent que cette option n'est sélectionnée que si elle est la meilleure pour optimiser les ressources, même dans le cadre de scénarios pessimistes;
b) à la Commission de veiller à ce que la Cour des comptes ait accès à l'intégralité des informations nécessaires afin de pouvoir évaluer l'option en matière de marchés publics retenue par les autorités publiques ainsi que la procédure y afférente, et ce même lorsque le soutien de l'UE est octroyé directement à des entités privées au moyen d'instruments financiers.
Délai de mise en œuvre de cette recommandation : à compter de septembre 2018.
Le cadre institutionnel et juridique n'est pas encore adapté aux projets en partenariat public-privé soutenus par l'UE
Les insuffisances que nous avons relevées dans le cadre de notre audit montrent que la mise en œuvre réussie des projets en PPP requiert des capacités administratives considérables qui ne peuvent être garanties qu'au moyen de cadres institutionnels et juridiques appropriés et d'une longue expérience. Nous avons constaté qu'actuellement, ces conditions ne sont réunies que dans très peu d'États membres, ce qui est en contradiction avec l'accent mis par l'UE sur la mobilisation accrue et généralisée de fonds publics associés à un financement privé et sur le rôle que les PPP peuvent jouer à cet égard.
Cela est confirmé par la forte concentration géographique et sectorielle des projets évalués (59 % du montant total déboursé par l'UE, soit 3,3 milliards d'euros, ont été alloués à la Grèce, et 88 % du coût total des projets financés par l'UE dans le secteur des transports), ainsi que par les caractéristiques des projets financés au titre de l'EFSI, puisque 63 % des fonds alloués au titre de l'EFSI étaient concentrés au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne, et principalement dans les secteurs de l'énergie (46 %) et des transports (19 %).
De plus, bien qu'habitués à mettre en œuvre des projets en PPP et des concessions, trois des États membres que nous avons visités (la France, la Grèce et l'Espagne) ne disposaient pas d'un cadre institutionnel parfaitement approprié à la bonne gestion de ces projets.
Aucune des approches stratégiques en matière de recours aux PPP des États membres visités n'était appropriée, mais certaines étaient meilleures que d'autres. Ces partenariats étaient perçus comme un moyen d'attirer des fonds supplémentaires (privés), mais rien n'indiquait clairement le rôle qu'ils devraient jouer dans les stratégies d'investissement nationales ni dans quels domaines il conviendrait d'engager une part significative des futurs budgets.
Même si les PPP sont susceptibles de contribuer, en complément des méthodes traditionnelles de passation de marchés publics, à la réalisation de grands projets d'infrastructures prioritaires et de garantir un bon niveau de service et de maintenance, nous avons constaté que deux tiers des projets d'autoroutes contrôlés n'étaient pas situés sur le réseau central RTE-T, hautement prioritaire, qui doit être achevé d'ici 2030, mais sur le réseau global, dont l'achèvement n'est prévu qu'en 2050. En outre, certains des PPP audités étaient mis en oeuvre dans des secteurs (tels que les TIC) exposés à l'évolution rapide des technologies, ce qui était difficilement compatible avec des contrats de longue durée.
Enfin, seuls quelques États membres ont réfléchi à la possibilité de limiter le recours aux PPP afin de ne pas engager des montants excessivement élevés sur de futurs budgets, car cela imposerait des contraintes au partenaire public également en période de récession économique et bloquerait des fonds pour la mise en oeuvre de futures politiques.
Recommandation n° 4 – Définir des politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP
Afin de garantir que les États membres disposent de la capacité administrative nécessaire et de politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP, de manière à pouvoir réussir la mise en œuvre de projets en PPP soutenus par l'UE, nous recommandons :
a) aux États membres de définir des politiques et stratégies claires concernant les PPP, qui déterminent précisément le rôle que ces derniers devraient jouer dans leurs politiques d'investissement en matière d'infrastructures, afin de recenser les secteurs dans lesquels les PPP sont les plus appropriés et, éventuellement, de limiter les possibilités de recours aux PPP afin d'en garantir l'efficacité ;
b) à la Commission de proposer des modifications législatives visant à concentrer le soutien financier aux futurs PPP dans les secteurs qu'elle considère comme ayant une grande importance stratégique et qu'elle juge compatibles avec l'engagement à long terme de ces partenariats, comme le réseau central RTE-T.
Délai de mise en œuvre de cette recommandation : à compter de la prochaine période de programmation.
Cinq des 12 projets en PPP audités, dont le coût total s'élevait à 7,9 milliards d'euros, ont initialement été comptabilisés hors bilan. Cette pratique, certes conforme au cadre comptable de l'UE, augmente les risques d'effets négatifs susceptibles de compromettre la transparence et l'optimisation des ressources (par exemple, la partialité en faveur des projets en PPP même lorsque les considérations en matière d'optimisation des ressources pourraient justifier un choix différent).
Le fait d'associer des fonds de l'UE à des PPP a entraîné des complications et des incertitudes supplémentaires qui n'ont pas encouragé leur utilisation. Le nombre de projets en PPP soutenus par l'UE ne représentait encore qu'une part peu élevée du marché global des PPP. Les nouveaux règlements relatifs aux Fonds ESI ont clarifié en partie les possibilités offertes par ces fonds en matière de financement des PPP et supprimé certaines des complications découlant des financements mixtes, mais ils pourraient encore être simplifiés davantage.
Recommandation n° 5 – Améliorer le cadre de l'UE afin d'augmenter l'efficacité des projets en PPP
Afin d'atténuer le risque de partialité lors de la sélection de l'option PPP, et afin de renforcer la transparence et de garantir le soutien efficace des PPP par les fonds de l'UE, la Cour recommande:
a) à la Commission de subordonner le soutien de l'UE aux projets en PPP à l'assurance que le choix de cette option se justifiait par des considérations en matière d'optimisation des ressources et n'était donc pas indûment influencé par des questions liées aux contraintes budgétaires ou à leur traitement statistique;
b) aux États membres d'améliorer la transparence en publiant périodiquement des listes des projets en PPP, y compris des données suffisantes et utiles sur les actifs financés, les futurs engagements et leur inscription au bilan, tout en assurant la protection des données confidentielles et commercialement sensibles;
c) à la Commission d'évaluer la complexité supplémentaire des projets en PPP bénéficiant de financements mixtes dans la perspective de nouvelles actions visant à simplifier les règles et procédures pertinentes des programmes de l'UE.
Délai de mise en œuvre : fin 2019.
Pour retrouver l’intégralité du rapport :
www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_09/SR_PPP_FR.pdf
