Sommaire
Préface5
INTRODUCTION5
LA CRÉATION D’UN GROUPE DE TRAVAIL5
AUDITIONS ET REMERCIEMENTS6
1 De l’intérêt du recours au contrat de partenariatdans le domaine routier7
1.1 Les outils classiques dans le domaine routier7
1.2 Définition du contrat de partenariat9
1.3 Le contrat de partenariat pour les projets routiers : une option envisageable ?9
2 LES MODALITÉS PRATIQUES DU RECOURS AU CONTRATDE PARTENARIAT DANS LE DOMAINE ROUTIER15
2.1 Le contenu du contrat15
2.2 La procédure de passation17
3 ANALYSE DE L’ÉLIGIBILITÉ DE CERTAINS PROJETS ROUTIERS AU CONTRAT DE PARTENARIAT20
3.1 Les projets20
3.2 Présentation de la grille d’analyse20
3.3 Contournement L2 à Marseille (Carte 1)21
3.4 Découplage A4-AA86 (Carte 2)23
3.5 Section centrale de la Léo à Avignon (carte 3)25
3.6 Autoroute A25 (carte 4)27
3.7 Autoroute A63 (carte 5)28
3.8 Section manquante de l’autoroute A75 (carte 6)29
3.9 Aménagement de la RN88entre Firminy et Marsac (Albi) (carte 7)30
3.10 Projet de dénivellation et couverture de la RN13 à Neuilly-sur-Seine31
CONCLUSION32
Annexe i : STRUCTURES DE RÉMUNÉRATIONS UTILISÉES EN EUROPE32
1) Tendances actuelles en Europe32
2) Description des mécanismes de paiement33
Annexe ii38
FINANCEMENT38
Évaluation du recours au contratde partenariat dans le domaine routier
Préface
Dès mon arrivée au Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer, j’ai entrepris de mettre en œuvre un programme ambitieux de nouvelles infrastructures de transports. Méner une politique d’investissement .de grande ampleur exige toutefois que le financement des projets soit assuré de façon prévisible et sûre.
Il m’a donc paru déterminant, en plus de l’identification de projets que l’administration de ce ministère maîtrise parfaitement, de perfectionner et moderniser nos mécanismes de financement.
Les moyens de l’Agence de Financement des Infrastructures des Transports de France (AFITF) ont été renforcés avec la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Je crois également que le recours aux contrats de partenariat dans le domaine routier est une des voies que nous devons emprunter pour que la politique que nous engageons soit un succès.
Tous les outils sont désormais en place pour mettre en œuvre à grande échelle le contrat de partenariat : après la promulgation de l’ordonnance du 17 juin 2004, un guide des bonnes pratiques a été publié et des structures d’appui ont été créées. Il faut maintenant accélérer l’utilisation du contrat de partenariat en matière d’infrastructures de transports.
C’est ce que permet l’initiative prise par la direction générale des routes qui a lancé très en amont une réflexion approfondie sur les meilleures méthodes pour tirer le plus grand bénéfice du recours au contrat de partenariat dans le domaine routier. Ce rapport, qui résume la réflexion conduite par le groupe de travail constitué sur le sujet auquel ont été associés de nombreux professionnels, illustre sur des cas précis l’apport du contrat de partenariat par rapport à la concession ou aux marchés publics et décrit ces projets pour lesquels ce nouvel outil est particulièrement performant.
Ses caractéristiques répondent particulièrement bien aux besoins de notre époque. En affectant les risques entre le public et le privé au secteur le mieux à même de gérer chacun d’entre eux, il permet de diminuer la charge des financements. Assorti de modalités de rémunération prenant en compte la performance du partenaire privé pendant toute la durée de vie du contrat, il garantit la satisfaction des besoins des usagers, qui est la finalité même du service public.
Ce rapport constitue un apport précieux au moment ou le Gouvernement a décidé de lancer des projets bénéficiant d’un suivi et d’un appui privilégiés. Mais ces conclusions seront aussi utiles aux collectivités locales, notamment aux départements qui souhaitent lancer de nouveaux projets routiers, et qui trouveront des renseignements précis sur ce nouveau mode de financement.
INTRODUCTION
L’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat permet désormais une nouvelle formule de contrat global de longue durée entre un maître d’ouvrage public et le secteur privé. Si ces nouvelles dispositions n’ont à ce jour donné lieu qu’à une seule mise en œuvre concrète, sur un objet très limité, d’autres dispositifs, portant en particulier sur les secteurs hospitalier et pénitentiaire et reposant sur des principes proches, font actuellement l’objet de procédures en vue de l’attribution de contrat constituant ce qu’il convient d’appeler un Partenariat Public-Privé (PPP).
La direction générale des routes, qui, au sein du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, possède déjà une longue expérience de PPP grâce son savoir-faire en matière de concession, a souhaité mieux connaître le champ d’application du contrat de partenariat dans le domaine routier et les modalités pratiques de mise en œuvre conduisant à des partenariats équilibrés.
LA CRÉATION D’UN GROUPE DE TRAVAIL
De manière à enrichir sa propre réflexion, la direction générale des routes s’est entourée de conseils juridiques et financiers bénéficiant d’une forte expertise en matière de PPP en France et à l’étranger, susceptibles de participer à cette réflexion « en amont ». Les cabinets d’avocats Clifford Chance, conseil de la direction générale des routes pour les procédures de mise en concession autoroutière, et Freshfields, Brukhaus, Derringer, ainsi que les banques Société Générale et Dexia, ont accepté de participer activement et gracieusement à ce groupe de travail, cette mission n’étant pas de nature à les placer en situation de conflit d’intérêts pour les opérations qui viendraient à être lancées.
Le groupe de travail a souhaité mener une analyse objective de l’apport du contrat de partenariat afin d’identifier les situations dans lesquelles le nouveau dispositif pourrait faciliter la mise en œuvre de projets routiers et autoroutiers.
Il a choisi une méthode pragmatique consistant, après avoir analysé les atouts du contrat de partenariat par rapport aux formules classiques de la commande publique, puis précisé les modalités pratiques de recours à ce dispositif dans le domaine routier, à repérer parmi un certain nombre de projets autoroutiers à différents stades d’avancement ceux pour lesquels ce nouvel outil serait particulièrement adapté.
Ce faisant, le groupe de travail a fait le choix de s’écarter de l’abondante littérature existante, souvent trop descriptive et sans nuance à propos du contrat de partenariat, et de s’inscrire dans une perspective de long terme afin d’aller au-delà de l’engouement dont bénéficie actuellement ce mode de financement.
Pour le groupe de travail, il est intéressant en effet de confronter les caractéristiques générales des différentes formules, ne serait-ce que du fait de l’existence dans la procédure de contrat de partenariat de l’étape obligatoire de l’évaluation préalable, qui conduit à comparer l’intérêt pour le projet considéré de recourir à ce dispositif par rapport au marché public et à la délégation de service public.
Le coût pour la collectivité est l’un des critères essentiels de cette confrontation. Le groupe de travail s’est ainsi beaucoup intéressé à la question des péages, puisqu’ils permettent, en pesant sur l’usager, de réduire la dépense publique. Lorsque le péage est possible, la délégation de service public doit a priori être privilégiée. Cependant, le péage, adapté aux liaisons interurbaines, n’est pas toujours bien accepté lorsqu’il s’agit d’infrastructures à vocation urbaine supportant un fort trafic domicile-travail.
De surcroît, la comparaison entre contrat de partenariat et délégation de service public ne recoupe que partiellement la dichotomie gratuité pour l’usager/péage. Tout d’abord, même lorsque le péage est accepté, la délégation de service public n’est pas toujours possible juridiquement, en raison de la jurisprudence du Conseil d’État qui requalifie en marché les contrats de concession dans lesquels le partenaire privé ne supporte pas suffisamment de risque d’exploitation. Ensuite, le groupe de travail estime possible d’associer la conduite d’un contrat de partenariat avec la perception d’un péage.
Comment dans ce cas départager contrat de partenariat avec péage et délégation de service public ? Il faut aller au cœur de l’analyse du transfert de risques au secteur privé pour séparer l’une ou l’autre formule, selon que l’on choisit de conserver ou non certains d’entre eux.
Pour tirer le meilleur bénéfice du contrat de partenariat, il est donc essentiel de procéder à cette analyse et c’est l’ambition du groupe de travail que de conduire le lecteur à cette approche ontologique du nouveau dispositif. Pour le groupe de travail, choisir de recourir au contrat de partenariat parce que ses caractéristiques essentielles en font l’outil le mieux adapté au projet considéré est en outre une bonne façon d’éviter un débat sans fin sur les avantages ou inconvénients de l’étalement de la dépense budgétaire dans le temps.
Il est clair que le contrat de partenariat n’a pas pour seul but de répartir la dépense dans le temps et n’est pas destiné à rendre enfin réalisables des projets qui ne sont pas finançables dans le cadre des budgets annuels actuels. La logique veut que l’on sélectionne d’abord des projets rentables pour la collectivité, - les indicateurs de rentabilité socio-économique ne manquent pas pour cela -, et qu’on procède ensuite à l’analyse comparative pour savoir si le contrat de partenariat est la formule la plus intéressante. C’est cette logique qu’a privilégiée le groupe de travail afin que l’on ne puisse pas critiquer le contrat de partenariat et empêcher le développement de la formule en s’attaquant en fait au faible intérêt des projets financés.
Il est clair également que l’étalement de la dépense budgétaire peut conduire à une rigidification de la dépense publique et que les gestionnaires de crédit devront intégrer ce risque en cas de recours à grande échelle au contrat de partenariat. Mais il faut raison garder. Si la question de la gestion budgétaire des contrats de partenariat doit bien évidemment être traitée, parler de rigification des budgets est un non sens quand aucune opération d’envergure n’a été lancée. L’heure n’est donc pas à de vaines
polémiques mais plutôt à l’identification des avantages que les maîtres d’ouvrage publics peuvent en tirer en termes de qualité de service, de transfert de risques et de sécurité juridique et, à plus court terme à la recherche des projets se prêtant le mieux à un contrat de partenariat.
C’est à cette analyse stimulante, dépourvue de tout parti pris, que vous invite le groupe de travail.
Pour clore cette introduction et à titre liminaire de l’exposé des réflexions du groupe de travail, le terme PPP dans le texte est pris au sens large et désigne toute une série de contrats consistant en un véritable partenariat entre le public et le privé que sont la délégation de service public, le contrat de partenariat créé par l’ordonnance du 17 juin 2004, l’AOT et les baux emphytéotiques de la loi Galland et des textes PPP sectoriels (en clair !).
S’agissant par ailleurs d’une réflexion qui s’est déroulée au cours d’une période réduite, le groupe de travail n’a pas cherché dans l’analyse des projets qui constitue la partie iii du rapport, à approfondir l’ensemble des questions traitées mais essentiellement à valider la faisabilité des projets examinés de sorte qu’aucun obstacle de principe n’apparaisse comme interdisant la réalisation de telles opérations en contrat de partenariat.
AUDITIONS ET REMERCIEMENTS
Le groupe de travail a souhaité recueillir le point de vue des industriels du secteur routier sur le contrat de partenariat et bénéficier de leur expérience en matière de partenariat public-privé. Des auditions ont été organisées auxquelles ont participé ASF et APRR pour les sociétés concessionnaires d’autoroutes, Vinci, Bouygues, Colas pour les groupes de construction du fait de leur longue expérience dans la concession autoroutière et les PPP, et enfin le groupe EGIS pour son expérience du PPP en tant que bureau d’ingénierie et exploitant.
Le groupe de travail a également auditionné le Groupe Caisse d’Épargne et notamment sa banque de financement et d’investissement IXIS CIB afin de bénéficier de son expérience dans les projets de concession et de contrats de partenariat notamment en qualité d’investisseur financier.
Enfin, le groupe de travail a auditionné Monsieur Noël de Saint-Pulgent, inspecteur général des finances et président de la mission d’appui, ainsi que Monsieur Claude Martinand, vice-Président du conseil général des Ponts et Chaussées et président de l’Institut de la gestion déléguée, qui ont pu apporter leur éclairage sur le recours au contrat de partenariat.
Le groupe de travail souhaite remercier l’ensemble des personnes auditionnées pour avoir accepté de partager leur expertise dans le domaine des PPP et leurs réflexions sur le contrat de partenariat.
La Direction Générale des Routes souhaite également remercier l’ensemble des banques et cabinets d’avocats avec qui elle a pu réfléchir sur ce nouvel outil et notamment le cabinet d’avocats Ashurst, la Caisse des Dépôts et Consignations, les banques HSBC et Calyon, ainsi que PriceWaterHouseCooper.
1/De l’intérêt du recours au contrat de partenariat dans le domaine routier
Introduction
L’expérience française montre que la concession constitue un modèle équilibré, voire optimal, de réalisation et d’exploitation d’infrastructures autoroutières, permettant une participation de l’usager au financement de l’investissement et autorisant un suivi des engagements à long terme du concessionnaire.
Un tel modèle ne peut toutefois être envisagé que si la perception d’un péage est acceptable d’un point de vue socio-économique, la subvention d’investissement éventuellement nécessaire pour assurer l’équilibre prévisionnel de la concession n’est pas, d’un point de vue juridique et budgétaire trop importante, et si un système de péage peut, en pratique, être installé sans nuire de manière excessive à la fluidité du trafic1. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, la seule solution avant la parution de l’ordonnance était le marché public qui présente, comme on le verra, un certain nombre d’inconvénients dont la programmation budgétaire relativement aléatoire, la réalisation selon un calendrier plus long, ainsi que l’impossibilité de globaliser les missions et de procéder à un transfert de risques au secteur privé. Depuis la parution de l’ordonnance, le contrat de partenariat peut également être mis en œuvre.
1.1 Les outils classiques dans le domaine routier
1.1.1 Les marchés publics
Les marchés publics sont des contrats conclus à titre onéreux par lesquels les personnes publiques demandent à des personnes publiques ou privées de satisfaire leurs besoins en matière de services, de travaux ou de fournitures.
Les procédures de passation de marchés publics sont très encadrées. Lors des récents débats sur les contrats de partenariat, des critiques ont été adressées à l’encontre de la rigidité du Code des marchés publics et des contraintes qu’il impose :
- séparation de la construction et de l’exploitation : en premier lieu, s’agissant des marchés publics ayant pour objet l’exploitation et la construction ou la maintenance d’un ouvrage, l’article 10 quatrième alinéa du Code des marchés publics impose à l’acheteur public de séparer le lot « construction » des lots « exploitation » et « maintenance ». Le Code des marchés publics précise que « les offres sont examinées lot par lot » (article 10 troisième alinéa du Code des marchés publics).
En outre, si l’acheteur public attribue les différents lots à la même entreprise, constituant ainsi, de fait, un marché global, les prix de la construction et de l’exploitation ou de la maintenance doivent toutefois apparaître séparément, la personne publique ne pouvant retirer aucun avantage financier de l’affectation de plusieurs lots à un même soumissionnaire. L’article 10 quatrième alinéa du Code des marchés publics ajoute que « la rémunération des prestations d’exploitation ou de maintenance ne peut en aucun cas contribuer au paiement de la construction ».
- interdiction de paiement en différé : l’application de l’article 94 du Code des marchés publics entraîne pour la personne publique l’interdiction d’effectuer des paiements différés. Cette interdiction est générale et ne souffre que de très rares exceptions qui ne s’appliquent pas à la réalisation de projets routiers.
Ceci implique que la rémunération de l’exploitation ne peut en aucun cas contribuer au paiement de la construction, le paiement du prix devant donc être assuré à la réception de l’ouvrage.
Ainsi, les paiements publics ne peuvent être répartis de manière à mettre en adéquation la durée de vie de l’investissement réalisé avec la durée des financements, et la contrainte imposée ne permet pas de disposer de la souplesse nécessaire pour assurer la réalisation des programmes d’infrastructures.
La procédure de marché public se voit souvent reprocher d’être à l’origine d’une certaine dérive des prix.
Tout d’abord le marché public implique un financement sous forme budgétaire ce qui en pratique conduit souvent au fractionnement des projets et indirectement à des surcoûts.
Par ailleurs, en matière d’infrastructures routières, les marchés publics sont généralement passés à prix unitaires sans que le coût global des marchés soit définitif. Dans les opérations réalisées sur la base d’un ou plusieurs marchés publics, la logique qui prévaut est que les risques concernant les processus d’exécution des travaux, la fourniture de matériaux et les conditions techniques de mise en œuvre sont à la charge de l’entreprise. Les risques concernant les sujétions imprévues en particulier pendant la phase travaux sont pris en charge par la maîtrise d’ouvrage. Il est généralement jugé préférable de ne pas faire porter à l’entreprise le risque concernant les quantités réellement mises en œuvre car l’intérêt financier de l’État est d’assumer ce risque et de ne pas le reporter sur l’entreprise.
Ceci est potentiellement créateur de besoins supplémentaires de financement pour la puissance publique du fait de l’occurrence éventuelle de sujétions imprévues pouvant conduire pour le maître d’ouvrage à enregistrer des retards et des travaux supplémentaires.
Une bonne définition en amont du programme de l’opération par le maître d’ouvrage, des études de conception approfondies, et un contrôle vigilant de l’exécution doivent permettre d’éviter de telles situations. Par ailleurs pourrait également être développé le recours à des marchés à prix global et forfaitaire afin de limiter ces surcoûts.
S’agissant des procédures de passation de marché public, elles sont relativement standardisées et faciles à mettre en œuvre sans coûts de transaction élevés.
1.1.2 Les délégations de service public
La délégation de service public constitue une forme bien connue de partenariat entre le secteur public et le secteur privé.
Dans le cadre des concessions autoroutières, l’État confie à un tiers le soin de construire, financer, exploiter, entretenir et maintenir l’infrastructure. L’ouvrage est réalisé pour le compte du concédant qui en a la propriété dès l’origine. En contrepartie, le concessionnaire est autorisé à percevoir des péages sur l’infrastructure qui lui permettent de couvrir ses dépenses prévisionnelles de construction, d’exploitation et de financement.
Le recours à la concession répond essentiellement à deux objectifs :
- lever les contraintes budgétaires en faisant participer au financement de l’infrastructure l’usager qui souhaite privilégier l’utilisation d’une nouvelle infrastructure par rapport à celle d’un tracé alternatif gratuit mais moins optimisé ;
- organiser le transfert de prérogatives de la puissance publique au concessionnaire, chargé d’assurer le service public concédé.
L’infrastructure concédée est ainsi construite et exploitée aux risques et périls du concessionnaire qui supporte donc, de manière certes encadrée, l’ensemble des risques liés à l’autoroute. Il ne peut en principe, sauf dans les cas particuliers de fait du prince, d’imprévision ou de force majeure, opposer au concédant aucun déséquilibre financier.
Dans les cas où le projet ne s’équilibre pas par lui-même, les autorités publiques sont amenées à verser une subvention d’investissement. Le niveau de cette subvention est limité. En effet, l’article 38 de la loi Sapin (dans sa rédaction issue de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001) dispose que la rémunération du délégataire doit être « substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ». Une subvention trop élevée pourrait conduire le délégataire à ne pas assumer la part substantielle du risque et le contrat pourrait être requalifié en marché public.
Cette formulation a été interprétée, par une généralisation des termes de certaines décisions jurisprudentielles, comme imposant que la rémunération du délégataire provienne à 30 % des résultats de l’exploitation.
De fait, le critère de « la rémunération substantiellement liée aux résultats de l’exploitation » a été développé notamment dans un arrêt de 19992 qui a jugé que la qualification de délégation de service public pouvait être acceptée lorsque le cocontractant de l’administration percevait des recettes liées à l’exploitation (c’est-à-dire présentant un caractère aléatoire) égales à seulement 30 % de ses recettes prévisionnelles totales.
Cette analyse doit cependant être affinée.
Selon les conclusions de Mme Catherine Bergeal, il s’agit de déterminer si « l’équilibre financier du contrat [dépend] des recettes engendrées par l’exploitation du service », ces recettes étant entendues au sens large. Elle ajoute que le fondement de la distinction entre délégations de service public et marchés est in fine celui de la répartition du risque d’exploitation.
Le droit communautaire se fonde, plus nettement encore, sur la notion de répartition des risques pour distinguer marchés et concessions. Ainsi, dans sa communication sur les concessions en droit communautaire3, la Commission rappelle la définition posée par la directive « travaux », selon laquelle : « la concession de travaux publics est un contrat présentant les mêmes caractères que les marchés publics de travaux à l’exception du fait que la contrepartie des travaux consiste soit uniquement dans le droit d’exploiter l’ouvrage, soit dans ce droit assorti d’un prix. ». Puis, elle ajoute que « le droit d’exploitation implique aussi le transfert de la responsabilité d’exploitation ». Elle en déduit que « si les pouvoirs publics prennent à leur charge les aléas liés à la gestion de l’ouvrage, en assumant par exemple le remboursement des financements, l’élément du risque fait défaut. Dans ce cas-là, la Commission est d’avis qu’il s’agit d’un marché public (…) ».
Pour procéder à une analyse complète, il convient donc de déterminer si l’équilibre financier du contrat dépend des recettes engendrées par l’exploitation du service et si les risques d’exploitation sont principalement assumés par le concessionnaire.
Cette interprétation, bien que plus floue, est plus souple que celle résultant du seul critère quantitatif imposant que 30 % du financement soit assuré par les résultats d’exploitation. Avec des montants de subventions qui sont restés dans le cadre des appels d’offres passés inférieurs à 50 % des coûts de travaux et d’exploitation des ouvrages, la pratique des concessions autoroutières est loin d’avoir testé ces limites.
S’agissant des procédures relatives à la mise en concession, depuis le début des années 1990, deux séries de textes créent une obligation de mise en publicité et de mise en concurrence pour l’attribution de nouvelles concessions d’autoroutes : la directive « Travaux » 93/37/CEE et la loi dite loi « SAPIN » du 29 janvier 1993. Ainsi l’État a concédé au terme de procédures d’appel d’offres l’A86 à la société COFIROUTE, l’A28 entre Rouen et Alençon à la société Alis (groupe Bouygues), le viaduc de Millau à la Compagnie EIFFAGE du Viaduc de Millau, l’A19 entre Artenay et Courtenay à la société ARCOUR (groupe Vinci) et s’apprête à signer le contrat de concession de l’A41 entre Annecy et Genève avec ADELAC (groupe Bouygues – Area). Les récentes procédures lancées par l’État reposent sur un cahier des charges adapté au projet dont la majorité des clauses sont fixées au début de la procédure ; seul un nombre très restreint d’articles est à compléter par les candidats pour traduire la spécificité de leur offre notamment en matière de subvention publique nécessaire, d’optimisations techniques de l’infrastructure et de politique tarifaire. Ce mécanisme permet notamment d’assurer un meilleur respect de l’égalité entre les candidats dès lors que ceux-ci remettent tous des offres sur la base du même contrat, et permet également aux prêteurs des groupements de s’engager plus tôt dans la procédure, connaissant l’exposition aux risques du concessionnaire que reflète le contrat.
Les procédures d’appels d’offres et les contrats de concession ont globalement atteint leur maturité. Mises à part les incertitudes sur la frontière de qualification en délégation de service public évoquées ci-dessus, les avantages et limites du système sont relativement bien identifiés.
Des réflexions en cours portent sur la possibilité d’étaler le versement de la subvention au-delà de la mise en service et sur l’amélioration des clauses de pénalité liées à la qualité de service (notamment à la performance du co-contactant et à la disponibilité des voies) à l’instar de ce qui est envisagé dans le cadre du contrat de partenariat. Au terme de celles-ci, si les difficultés juridiques ou fiscales rencontrées sont levées, les contrats de concession parviendraient à un résultat relativement voisin de celui du contrat de partenariat dans un cadre juridique toutefois différent.
1.2 Définition du contrat de partenariat
? Un contrat global sous maîtrise d’ouvrage privée.
Le contrat de partenariat est un contrat global de longue durée qui comprend au minimum les trois éléments suivants :
? le financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public ;
? la construction ou la transformation des ouvrages ou équipements ou d’autres investissements (y compris immatériels) ;
? leur entretien et/ou leur maintenance et/ou leur exploitation et/ou leur gestion. De manière facultative, il peut contenir des prestations de service concourant à l’exercice de la mission de service public qui est de la compétence de la personne publique cocontractante ainsi que tout ou partie de la conception des ouvrages.
La mission globale sera effectuée sous maîtrise d’ouvrage privée. La personne publique n’assurera aucun rôle de direction pendant les travaux de construction et pourra ne devenir propriétaire des ouvrages que longtemps après leur achèvement, si même elle le devient.
? Un contrat de longue durée.
La durée est déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues.
? Un contrat aux modalités de partage des risques et de rémunération originales.
Le contrat de partenariat se caractérise par un partage des risques entre la personne publique cocontractante et les opérateurs privés. L’optimisation de ce partage en vue d’obtenir le meilleur rendement financier pour la personne publique est une condition déterminante de la réussite du contrat. De façon très générale, la logique des contrats de partenariat devrait conduire à ce que les risques de performance (liés à la qualité des constructions réalisées au cours de la première phase d’exécution du contrat, comme à celle des prestations exécutées pendant la phase d’exploitation de l’ouvrage) relèvent du partenaire de l’administration alors que les risques liés notamment à des changements dans l’environnement réglementaire devraient pour l’essentiel relever de la personne publique.
Le mode de rémunération est un prix, qui tiendra compte, en mesurant distinctement leurs poids respectifs, des coûts d’investissement, de fonctionnement et de financement. La rémunération présente trois éléments caractéristiques :
elle peut être étalée sur toute la durée du contrat ;
elle peut être liée à des objectifs de performance ;
elle peut intégrer des recettes annexes procurées « en exploitant les ouvrages et équipements pour répondre à d’autres besoins que ceux de la personne publique contractante ».
? Un contrat administratif.
Les contrats de partenariat sont soumis à l’ensemble du régime jurisprudentiel d’exécution des contrats administratifs.
- Un contrat soumis à une procédure de passation exigeante : évaluation préalable et dialogue compétitif.
L’évaluation préalable a deux objets distincts qui seront détaillés ci-après :
- En premier lieu, il s’agit de montrer que les conditions pour recourir au contrat que sont l’urgence ou la complexité sont remplies. Le juge exercera un contrôle sur cette première partie de l’évaluation.
- En second lieu, il s’agit de justifier avec précision l’opportunité du recours à un contrat de partenariat pour réaliser le projet. L’analyse devra être comparative et prendre en compte plusieurs critères (coût global, performance, partage des risques…).
L’évaluation est réalisée avec le concours d’un organisme expert choisi parmi ceux créés par décret. À ce titre a été mise en place au début de l’année 2005 une mission d’appui aux partenariats public-privé présidée par Noël de Saint-Pulgent, inspecteur général des finances, qui met son expertise et ses conseils au service de l’ensemble des collectivités publiques pour préparer et mettre en œuvre ces contrats de partenariat.
La procédure de dialogue compétitif constituera la procédure normale de passation (même si l’article 5 de l’Ordonnance prévoit la possibilité de recourir à l’appel d’offres classique pour les projets urgents).
1.3 Le contrat de partenariat pour les projets routiers : une option envisageable ?
1.3.1 Peut-on conclure un contrat de partenariat dans le domaine routier ?
L’article 1er de l’Ordonnance définit ceux-ci comme « des contrats administratifs par lesquels l’État (…) confie à un tiers (…) une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d’autres prestations de service concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle a la charge ».
Cette définition est le fruit de longues discussions et de divers compromis comme cela est souvent le cas pour des textes d’une telle importance. Son interprétation est aujourd’hui l’objet d’une certaine confusion, que le juge n’est pas encore venu éclaircir, et certains s’interrogent à la lecture de cette définition sur la possibilité de conclure des contrats de partenariats dans les domaines routier et autoroutier.
Le principal argument invoqué4 est que le contrat de partenariat « par nature », et afin de le distinguer de la délégation de service public, exclut totalement que la gestion même du service public puisse être confiée au partenaire privé. Ce dernier ne peut se voir confier que le financement, la construction, l’entretien, la maintenance, l’exploitation et la gestion d’un ouvrage ou d’un équipement, et le cas échéant la prestation de services « concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public ». Exploitation de l’ouvrage et gestion du service public sont séparées.
Or, dans le cas des routes et autoroutes, la gestion du service public se confond avec l’exploitation de l’ouvrage qui lui permet de fonctionner. Cette configuration particulière de l’ouvrage et du service, à elle seule, pourrait condamner le recours au contrat de partenariat dans les domaines routier et autoroutier.
Cette interprétation stricte de l’Ordonnance paraît pourtant devoir être nuancée pour plusieurs raisons :
En premier lieu, cette interprétation est principalement issue des débats intervenus lors de la préparation du projet d’Ordonnance, notamment sur l’utilité de créer un « nouveau contrat » administratif. Le contrat de partenariat devrait ainsi, pour certains, se distinguer fortement de la délégation de service public pour justifier son existence, en excluant notamment toute « délégation du service public ». Cette exigence, avant tout « politique » résulte du fait que la loi « Sapin » est une loi dont l’intitulé même se veut de « lutter contre la corruption » et que les contrats de partenariats historiquement proches des METP5 selon certains, constituent une catégorie dérogatoire. Cette distinction, qui traduit probablement une méfiance a priori à l’encontre de ce type de contrats ne repose pas vraiment sur des arguments juridiques.
Comme pour la distinction entre marchés publics et délégation de service public, il semble que le critère de la rémunération, même s’il demeure imparfait, serait plus à même de permettre de différencier la délégation de service public du contrat de partenariat. De fait, fondamentalement, ce qui distingue le contrat de partenariat de la délégation de service public est que, pour le contrat de partenariat, la rémunération du partenaire privé n’est pas « substantiellement liée aux résultats de l’exploitation » comme le mentionnait du reste expressément une version précédente du projet d’ordonnance.
En second lieu, si le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC 2003-473 du 26 juin 2003, a précisé que l’instauration des contrats de partenariat ne pouvait « permettre de déléguer à une personne privée l’exercice d’une mission de souveraineté », il n’a pas fait de la distinction entre exploitation de l’ouvrage et exploitation du service public une condition de la passation de ces contrats, et la mission de souveraineté est nettement plus restrictive que la mission de service public.
En troisième lieu, il n’était manifestement pas de l’intention du gouvernement d’exclure les infrastructures routières et autoroutières du champ des contrats de partenariat. En atteste notamment l’étude lancée, à l’automne 2003, à la demande du ministère de l’économie et des finances, par la Caisse des Dépôts et Consignations sur le projet de découplage du tronc commun autoroutier A 4/A 86.
Enfin, cette interprétation fermerait la porte à des projets qui ne pourraient être réalisés ni dans le cadre de marchés publics, ni dans celui d’une concession, compte tenu de l’importance des investissements à réaliser ou de difficultés techniques (par exemple, impossibilité technique d’instaurer un péage), alors qu’ils pourraient l’être dans le cadre d’un contrat de partenariat.
Par une interprétation constructive du texte, sans le dénaturer pour autant, il est donc possible de considérer que le champ des contrats de partenariat s’étend au domaine routier.
1.3.2 Champ d’application du contrat de partenariat
(a) Qui peut conclure un contrat de partenariat ?
La compétence doit s’apprécier au regard de l’autorité gestionnaire de la route concernée. La compétence pour conclure des contrats de partenariats doit être exercée par l’État s’il s’agit d’autoroutes ou de routes nationales, par les départements s’il s’agit de routes départementales, et par les communes s’il s’agit de voies communales ou de tronçons de routes nationales déclassés.
(b) Quel est l’objet d’un contrat de partenariat routier ? Le contrat de partenariat routier a nécessairement pour objet les trois éléments suivants :
le financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public ;
la construction ou la transformation des ouvrages ou équipements ; et leur entretien et/ou leur maintenance et/ou leur exploitation et/ou leur gestion. Il peut par ailleurs contenir tout ou partie de la conception.
En matières routière et autoroutière, il y a peu de difficultés à identifier ce que recouvrent ces éléments qui sont ceux confiés au partenaire privé en matière de concession.
On peut néanmoins préciser que cette formulation permet d’envisager un contrat de partenariat à la fois pour un projet routier ou autoroutier neuf, mais également pour la transformation, c’est-à-dire la réhabilitation de sections existantes.
S’agissant de la partie entretien / maintenance / exploitation / gestion, plusieurs options sont ouvertes en fonction de la plus ou moins grande externalisation de ces tâches. Il peut être envisagé par exemple de n’externaliser que la partie entretien du réseau (grosses réparations, travaux de renouvellement…) alors que l’exploitation quotidienne du réseau resterait à l’autorité publique (patrouillages, interventions sur accidents, gestion de l’information routière…).
Il est en revanche impossible de conclure un contrat de partenariat ne comprenant que de la construction ou que de l’exploitation, l’intérêt d’un tel contrat provenant précisément de la globalisation financement – construction – exploitation et éventuellement conception.
L’Ordonnance mentionne des activités que le cocontractant privé peut être autorisé à exercer pour répondre à des besoins autres que ceux de la personne publique et qui sont susceptibles de lui procurer des recettes complémentaires, sans donner plus de précision sur ce que peuvent être ces activités.
Les délégataires de service public sont autorisés à exercer des activités accessoires ou connexes à leur mission de service public. Néanmoins, celles-ci sont conditionnées par deux principes : ces activités doivent être techniquement et commercialement le complément normal de la mission principale ; et ces activités doivent être à la fois d’intérêt général et directement utiles à la mission de service public.
De telles conditions ne sont pas reprises par l’Ordonnance. On peut donc penser que le partenaire privé, dans le cadre d’un contrat de partenariat, sera autorisé à exercer des activités complémentaires entendues de manière plus large que pour les concessionnaires de service public. A titre d’illustration, dans les PPP hospitaliers, des partenaires privés peuvent être conduits à gérer des parcs de stationnement, des blanchisseries, des kiosques à journaux, ou encore des restaurants et hôtels. Ces activités devront néanmoins rester compatibles avec la mission de service public dont la personne publique à la charge.
1.3.3 La question du péage
La question de l’éventuelle introduction de péages acquittés directement par les usagers est à explorer compte tenu de l’intérêt de mobiliser des ressources « tierces » permettant de couvrir, au moins en partie, les coûts d’investissement et/ou d’exploitation de la nouvelle infrastructure.
L’article L. 122-4 du Code de la voirie routière autorise l’instauration d’un péage sur les autoroutes, qui n’est pas limité à la seule hypothèse d’une autoroute réalisée par le biais d’une délégation de service public.
Cet article dispose :
« L’usage des autoroutes est en principe gratuit.
Toutefois, il peut être institué par décret en Conseil d’État un péage pour l’usage d’une autoroute en vue d’assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure.
En cas de délégation des missions du service public autoroutier, le péage couvre également la rémunération et l’amortissement des capitaux investis par le délégataire ».
Si le troisième alinéa de l’article envisage spécifiquement l’hypothèse d’un péage institué dans le cadre d’une délégation de service public, l’alinéa qui le précède ne précise pas le type de contrats au sein duquel le péage a vocation à s’appliquer. La mise à péage est également permise sur les ouvrages d’art, mais celle-ci n’est pas à ce jour possible sur les autres infrastructures routières.
Selon les termes de l’article 1er de l’Ordonnance, la rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Cette rédaction semble exclure que le cocontractant qui réaliserait une autoroute aux termes d’un contrat de partenariat puisse percevoir des péages pour compléter la rémunération qu’il recevrait de la personne publique. On peut toutefois s’interroger sur le caractère général d’une telle interdiction, et en particulier se demander si le cocontractant ne pourrait pas percevoir directement et pour son compte des péages, dès lors que ces sommes ne participent pas « substantiellement » à l’équilibre économique du contrat de partenariat. Un approfondissement de ce point serait utile.
En revanche, rien ne paraît s’opposer à ce qu’un péage dont les produits seraient perçus pour le compte de l’État soit institué dans le cadre d’un contrat de partenariat.
Les péages constitueraient des recettes supplémentaires pour l’État et seraient déconnectés des loyers rémunérant le co-contractant. Le niveau de péage maximum serait celui permettant de couvrir les coûts de construction et d’exploitation de l’autoroute.
La collecte du péage pourrait être effectuée directement par l’État ou, pour le compte de ce dernier, par le titulaire du contrat de partenariat, à l’instar de la collecte par le régisseur dans le cadre d’un contrat de régie6. Cette régie ne devrait cependant pas être intéressée, ce dernier type de contrats étant normalement qualifié de délégation de service public.
Il convient de noter que la mise à péage implique l’existence d’un itinéraire alternatif gratuit, ce qui ne pose pas a priori de difficultés pour des infrastructures nouvelles mais peut à l’inverse s’avérer problématique pour la réhabilitation de voirie existante, même si le Conseil d’État a tendance à apprécier de manière relativement souple la présence d’un itinéraire alternatif.
Aussi lorsque le péage est possible techniquement et accepté socialement, il ne semble pas y avoir d’obstacle juridique majeur au recours au péage pour une infrastructure autoroutière développée dans le cadre d’un contrat de partenariat.
1.3.4 Les critères d’urgence et de complexité.
L’article 2 de l’Ordonnance dispose que les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si l’évaluation préalable « montre ou bien que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, ou bien que le projet présente un caractère d’urgence ».
Ces critères ont notamment pour origine la réserve d’interprétation formulée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 26 juin 2003, et qui réserve les contrats de partenariat « à des situations répondant à des motifs d’intérêt général tels que l’urgence qui s’attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d’un équipement ou d’un service déterminé ».
Les critères d’urgence et de complexité constituent, avec l’analyse comparative, la limite essentielle du recours au contrat de partenariat. Il faudra attendre l’interprétation jurisprudentielle de ces motifs pour savoir dans quelle mesure ils sont de nature à restreindre l’accès au contrat de partenariat. Dans la mesure où les contrats de partenariat constituent comme l’a souligné le Conseil constitutionnel, « une dérogation au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique », on peut s’attendre à ce que les dispositions de l’Ordonnance soient entendues et appliquées de façon relativement restrictive.
- L’urgence
La notion d’urgence est très peu encadrée par l’Ordonnance. Il est probable que les juges l’interprètent à la lumière de la décision du Conseil Constitutionnel ou en la distinguant de l’urgence impérieuse employée en matière de marchés publics.
Une des questions fondamentales qui n’est pas tranchée, ni par l’Ordonnance ni par la réserve du Conseil Constitutionnel, est de savoir si l’urgence doit résulter de faits extérieurs à la personne publique (un accident, la survenance brutale d’une question à résoudre sans délai…) ou si elle peut résulter d’une carence de la personne publique concernée.
Si le juge retenait une conception objective de l’urgence, la condition ne serait alors que très exceptionnellement remplie.
L’appréciation portée par le Conseil Constitutionnel7 sur les dérogations introduites dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) peut cependant laisser espérer une certaine souplesse. Le Conseil a en effet estimé que les dérogations introduites dans le cadre de la LOPSI se fondaient sur des « raisons d’intérêt général» liées à la nécessité « de faciliter et d’accélérer la construction des immeubles affectés à la gendarmerie nationale et à la police nationale ». La nécessité de relancer la construction de tels immeubles avait pour origine une certaine carence de la politique immobilière de l’État.
Par ailleurs, la notion d’urgence applicable dans le cadre d’un contrat de partenariat est quelque peu différente de l’acception de ce terme dans le droit des marchés publics, qui utilise, quant à lui, la notion d’« urgence impérieuse nécessitée par des circonstances imprévisibles pour la personne responsable du marché » (article 35 II 1° du CMP). L’absence de mention par l’Ordonnance de ces conditions pourrait également autoriser à une interprétation plus souple.
En définitive, dans la mesure où le contrat de partenariat doit se conclure à l’issue d’une procédure de mise en concurrence qui n’est ni plus courte, ni moins lourde que les procédures classiques, il semble que l’on puisse adopter une acception assez large de la notion d’urgence.
Lorsque le contrat de partenariat répond à un besoin manifeste d’équipement que l’on pourrait juger indispensable pour la sécurité des usagers, et que le recours à d’autres modes de financement est impossible ou ne ferait que différer la réalisation de l’ouvrage, on peut penser que le critère d’urgence serait rempli. L’urgence pourrait plus facilement trouver à s’adapter en cas de lancement d’un programme portant remise en sécurité des ouvrages. Ainsi suite aux incendies dans les tunnels un diagnostic sur la sécurité des principaux ouvrages de ce type a été effectué ; il a fait apparaître la nécessité de lancer un programme de remise à niveau portant sur un certain nombre d’ouvrages : la réalisation de ce programme est urgente compte tenu de la responsabilité du maître d’ouvrage envers la sécurité qu’il doit assurer aux usagers. Un tel constat pourrait être également fait en faveur de la réhabilitation des autoroutes anciennes, principalement urbaines, gérées par l’État.
- La complexité
La notion de complexité reprend celle énoncée dans la directive européenne 2004/18/CE du 31 mars 2004 (ci-après, la « Directive ») qui n’autorise le recours au dialogue compétitif que pour la passation de marchés pour lesquels « le pouvoir adjudicateur n’est pas objectivement en mesure de définir […] les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou à ses objectifs [ou] n’est pas en mesure d’établir le montage juridique et/ou financier d’un projet » (article 1er II point (c) de la Directive). Le considérant n° 31 de la Directive précise que cette situation peut notamment se présenter pour « la réalisation d’infrastructures de transport intégrées ».
L’incapacité de définir les moyens techniques, juridiques ou financiers du projet doit être objective. À ce titre, la complexité doit être appréciée du point de vue d’une administration dont le fonctionnement est normal. La carence, l’incompétence des administrations ou encore la taille de la collectivité concernée constituent autant d’éléments subjectifs et donc indifférents quant à l’appréciation de la complexité de l’ouvrage. La complexité doit se déduire des seules caractéristiques du projet objet du contrat de partenariat.
La démonstration de la complexité technique sera délicate, particulièrement pour le Ministère de l’équipement et des transports qui possède un corps technique d’une qualité particulièrement reconnue.
Là encore, il semble légitime d’aborder avec une certaine souplesse la notion de complexité – il n’y a pas, en effet, d’infrastructure d’une complexité telle que l’administration ne puisse objectivement, sous sa propre maîtrise d’ouvrage, la réaliser. On en veut pour preuve qu’elle a su réaliser de grands hôpitaux, des autoroutes, des centrales nucléaires et bien d’autres équipements encore, et qu’elle sait mobiliser tous les moyens de financement pour cela.
La complexité requise semble ainsi plus être en rapport avec la lourdeur, et probablement le coût, d’un schéma en contrat de partenariat. Il ne saurait s’agir de lisser une dépense budgétaire pour un investissement « banal » mais bien de solliciter la réflexion du secteur privé pour un ouvrage et des solutions techniques, juridiques et financières complexes.
La complexité devrait trouver à s’appliquer plus aisément pour les ouvrages techniquement les plus complexes (tunnels, ouvrages, routes dans un environnement inter-urbain contraint).
Dès lors que l’apport du secteur privé sera nécessaire à la réalisation de l’ouvrage, on peut penser que le critère de complexité sera rempli, et que le recours au contrat de partenariat se justifiera probablement plus sur le fondement de la complexité que sur l’urgence.
1.3.5 L’intérêt du contrat de partenariat par comparaison aux autres formules de la commande publique
Dans le cadre de l’évaluation préalable, la personne publique doit exposer « avec précision les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif, qui l’ont conduite, après une analyse comparative, notamment en termes de coût global, de performance et de partage des risques, de différentes options, à retenir le projet envisagé et à décider de lancer une procédure de passation d’un contrat de partenariat. En cas d’urgence, cet exposé peut être succinct ».
Ainsi, la personne publique devra justifier de l’intérêt du contrat de partenariat par rapport à la régie, au marché public et à la délégation de service public.
Les atouts affichés du contrat de partenariat et déclinés dans le domaine routier sont globalement les suivants :
? un transfert des risques optimisé notamment par la réduction des risques d’interface (entre conception et construction, et entre construction et gestion) en vue d’obtenir le meilleur rendement financier du contrat pour la personne publique ;
? le respect des délais et des coûts, la rémunération étant pour partie liée au respect des délais de livraison et le risque de construction étant généralement transféré au partenaire privé ;
? une qualité de gestion contractualisée. Si la supériorité de la qualité de gestion par le secteur privé ne se présume pas, le contrat de partenariat permet de tirer profit des capacités de gestion du privé en calculant la rémunération sur l’ensemble de la durée du contrat et en exigeant que la rémunération soit étroitement liée à des critères de performance et de qualité dans l’exécution de la prestation ;
? une obligation contractuelle de remettre les ouvrages au partenaire public en bon état ;
? le recours à des solutions innovantes, le contrat de partenariat permettant de mieux faire bénéficier le secteur public des innovations du secteur privé, grâce à la procédure du dialogue compétitif ;
? une exploitation innovante des équipements, le contrat de partenariat permettant au co-contractant privé de se rémunérer par des revenus complémentaires nés d’une exploitation alternative de l’équipement ; et
? un paiement étalé.
L’avantage du contrat de partenariat par rapport aux autres options de la commande publique ne se présume pas et doit être analysé au cas par cas.
Une première analyse comparative permet néanmoins de faire ressortir un certain nombre de tendances quant aux inconvénients et avantages des différentes procédures de la commande publique dans le domaine routier.
0) Remarque préliminaire : la question du péage
Le péage et de son acceptabilité
Analysé par le juge comme la « contrepartie du service rendu aux usagers », le régime juridique des péages autoroutiers est gouverné par le principe de proportionnalité qui suppose que le niveau du péage reflète les coûts des moyens mis en œuvre pour offrir à l’usager le service attendu : sécurité, rapidité, confort. En tant que redevance pour service rendu destinée à couvrir le coût du service offert, le niveau du péage, dans une logique de financement, se justifie donc économiquement.
Néanmoins, le péage autoroutier peut également s’apparenter à un prix puisque d’une part celui-ci n’est acquitté par l’usager que si ce dernier emprunte effectivement l’autoroute – il y a bien consentement à payer -, d’autre part le montant de la redevance n’est pas dépourvu de lien avec la « valeur » attribuée au service par l’usager qui accepte d’en payer le prix compte tenu de l’avantage qu’il en retire, dans un univers économique où il lui est possible de faire un choix.
La politique de relèvement des tarifs sur les autoroutes anciennes mais qui connaissent des croissances de trafic importantes, la fixation d’un tarif saisonnier sur le viaduc de Millau, ou horaire sur l’autoroute A 14 visent à concilier péage de financement et « prix de marché ».
Enfin, les dispositifs d’abonnement offerts par les sociétés concessionnaires aux usagers fréquents permettent d’adapter la tarification aux besoins des usagers tout en respectant le principe d’égalité des usagers devant le péage.
La mise en place d’un péage permet de réduire sensiblement le coût pour la collectivité publique, et doit être favorisée dès que possible dans le cadre d’une concession ou d’un contrat de partenariat avec péage. Au vu du critère coût pour la puissance publique, l’analyse comparative faite dans le cadre de l’évaluation préalable fera ressortir une solution avec péage comme systématiquement plus intéressante qu’une solution sans péage
Si la mise en place d’un péage n’est pas possible, se pose alors la question du recours au contrat de partenariat sans péage ou au marché public.
L’exercice de l’évaluation préalable n’est donc pertinent qu’en comparant l’option contrat de partenariat avec péage avec l’option concession et l’option contrat de partenariat sans péage avec l’option marché public.
1) Contrat de partenariat avec péage et Délégation de service public
La délégation de service public dans le domaine autoroutier est une forme de partenariat public-privé qui présente de nombreux avantages, similaires à ceux mis en avant pour le contrat de partenariat notamment en termes de délais, de qualité de service et des bénéfices provenant de la globalisation du contrat.
Cependant, le recours à la délégation de service public impose un seuil minimal de couverture de l’investissement et des charges d’exploitation par les péages et la concession n’est donc pas toujours possible alors même qu’un péage serait accepté socialement. Le contrat de partenariat permet de lever cette contrainte, et d’envisager plus amplement l’introduction de solutions mixtes combinant péages, le cas échéant faibles, et apports budgétaires. Un approfondissement serait utile sur la définition de la frontière de la délégation de service public afin d’éviter tout risque de requalification entre délégation de service public et contrat de partenariat.
En outre, même si la délégation est possible, l’État peut, dans certains cas très spécifiques, préférer une forme de partenariat public-privé, avec péage8, différent de la concession qui impose à la rémunération d’être substantiellement liée aux résultats de l’exploitation.
Ainsi, l’État peut ne pas souhaiter transférer l’ensemble des risques vers le secteur privé et reprendre à son compte certains risques que le secteur privé n’aurait pu assumer avantageusement sans surcoût excessif. Pour des projets où il craint une mauvaise appréciation du risque trafic par le partenaire privé alors que le risque est en réalité faible (en milieu urbain notamment), l’État peut préférer garder le risque demande qu’il maîtrise mieux et éviter ainsi un surcoût et une éventuelle rente de situation pour le partenaire privé. Il peut notamment en être ainsi pour les projets dont l’environnement, en particulier en termes de tracés ou de mode de transport alternatifs est incertain. L’État refuse en effet, habituellement, de consentir des clauses de paysage garantissant en quelque sorte au concessionnaire l’équilibre économique du contrat en cas de concurrence d’un autre tracé ou mode de transport. Ayant une meilleure vision des investissements qu’il privilégiera à l’avenir, l’État peut ainsi préférer ne pas transférer ce risque au secteur privé. De même, l’État peut également préférer garder la maîtrise de l’instrument tarifaire pour réguler la fréquentation de l’ouvrage plutôt que de rechercher la maximisation des recettes. Ceci implique que les parties identifient avec précision l’ensemble des risques et déterminent qui les prend en charge. Il en résulte des relations contractuelles complexes qui autorisent le recours au contrat de partenariat.
Le contrat de partenariat élargit donc les possibilités pour l’autorité publique et constitue en ce sens une véritable avancée. L’intérêt devra être démontré précisément dans le cadre de l’analyse comparative.
Concernant le paiement à la performance, s’il a été mis en avant pour le contrat de partenariat, il s’agit en réalité d’une véritable piste d’amélioration pour les concessions autoroutières. Pourraient être introduites dans les contrats de concession des pénalités à la performance sur la base d’indicateurs et d’objectifs également inscrits au sein du contrat de concession.
S’agissant des ressources annexes, les contrats de partenariat autorisent aujourd’hui une plus grande liberté. Dans la plupart des projets routiers, les bénéfices tirés de ces services seront minimes par rapport aux résultats liés à la construction et à l’exploitation et ne devraient pas déterminer le choix du recours entre concession et contrat de partenariat.
Enfin concernant l’innovation, cette dernière trouve une place toute particulière dans le cadre du contrat de partenariat notamment par le biais de la procédure de dialogue compétitif qui autorise la personne publique à découvrir et discuter de ces solutions innovantes. L’innovation sera d’autant plus favorisée que le privé aura à jouer un rôle en amont du projet et que jouera à plein la concurrence tout au long de la procédure.
2) Contrat de partenariat et Marché public
Le Code des marchés publics ne permet pas de conclure des contrats globaux du type contrats de partenariat.
A l’opposé des avantages du contrat de partenariat listés ci-dessus, les avantages du marché public sont globalement les suivants :
? un coût de financement de l’État particulièrement avantageux ;
? un outil facile à mettre en œuvre pour lequel la procédure très standardisée ne nécessite pas de conseils extérieurs et qui peut aisément être déconcentrée au niveau local ;
? la possibilité de passer plusieurs contrats (conception, construction, exploitation) relativement courts qui permettent de gagner en flexibilité, et notamment de bénéficier d’évolutions technologiques à moindres coûts ;
? un contrôle plus fin sur la conception et la construction de l’infrastructure
? la possibilité de multiplier le nombre d’acteurs (les PME notamment sont intéressées par de tels contrats, ainsi que des opérateurs étrangers qui peuvent au contraire hésiter à entrer dans un dispositif nouveau dont ils maîtrisent mal la spécificité et qui leur fait prendre des risques significatifs sur une longue durée).
Par rapport à la maîtrise d’ouvrage publique, les économies financières apportées par l’utilisation des contrats de partenariat sont probablement d’un niveau comparable à celles apportées par les délégations de service public, en raison des principes globalement identiques d’intégration conception – construction – exploitation, de mise en concurrence et de partage équilibré des risques. Par ailleurs, le contrat de partenariat permet d’éviter l’augmentation du coût des investissements que peut engendrer en marché public de nombreux retards ou suspensions de travaux liés à l’insuffisance des crédits budgétaires.
A l’inverse, les contrats de partenariat présentent des inconvénients notamment en terme de coût de financement. Alors que l’État peut emprunter à l’OAT (Obligation Assimilable du Trésor), le coût de la dette et le coût du financement des actionnaires sont plus élevés. Le taux moyen qui en résulte reflète néanmoins la prise de risque du cocontractant privé et en constitue la rémunération. Le coût de financement doit être mis en regard des coûts supportés par l’État dans un marché classique lorsque les risques se réalisent. Il est difficile de se prononcer sur des situations très différentes et qui ne sont pas véritablement mesurées à ce jour, telle que celle de l’État qui est son propre assureur et qui, à ce titre, subit à plein les sinistres face au coût supérieur d’un contrat de partenariat donnant lieu à une assurance des principaux risques sur le marché.
La mobilisation des capitaux privés a l’avantage de procurer un effet de levier lié à l’étalement de la dépense publique sur la durée du contrat qui permet, pour une dotation annuelle donnée d’engager un plus grand volume de travaux, au prix toutefois d’un risque de rigidification du cadre budgétaire pendant la durée d’exécution des contrats.
Un autre avantage du contrat de partenariat, consubstantiel de la notion de contrat global, est qu’il fige les moyens nécessaires au bon entretien de l’ouvrage. L’État a trop souvent montré par le passé sa capacité à réaliser de magnifiques ouvrages, qui quelques années plus tard se dégradaient du fait de l’insuffisance, voire l’absence, de crédits disponibles pour l’entretien ou la maintenance, la construction des budgets annuels ne permettant pas de réserver pour chaque investissement les crédits nécessaires à l’entretien pour les années suivantes, ces crédits étant en général gérés de surcroît par des personnes différentes.
L’un des principaux avantages du contrat de partenariat réside dans le fait qu’il peut réduire le calendrier de réalisation des projets qui, dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique, peut être fortement dépendant des disponibilités budgétaires. Dans un contexte budgétaire difficile, les montants alloués au budget des routes ont conduit à l’étalement des projets dans le temps notamment par la pratique de tranches fonctionnelles qui revient à phaser les travaux en de multiples opérations et retarde la réalisation de nombreuses infrastructures routières. Une telle situation n’est pas envisageable dans le cadre du contrat de partenariat, les loyers constituant un engagement irrévocable de la puissance publique et étant nécessairement protégée des aléas du pilotage budgétaire annuel. L’avantage socio-économique qui résulte de la réduction des délais qu’autorise le contrat de partenariat est important et peut donner souvent l’avantage à ce dispositif par rapport au marché public. L’utilisation de cet atout est cependant à manier avec précaution pour éviter que tous les projets routiers ne deviennent éligibles. Le recours au contrat de partenariat nécessite donc un arbitrage clair du maître d’ouvrage entre les différents projets plus ou moins prioritaires.
SCHEMAS Voir PDF
1.3.6 Quelle est la règle de comptabilisation des dépenses ?
La question du traitement des contrats de partenariat en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale a été l’objet de nombreux débats entre les partisans d’un encadrement très strict de ces nouveaux contrats de manière à limiter au maximum les risques de dérive budgétaire, et les partisans de règles qui ne soient pas plus rigides que les règles actuelles appliquées aux autres dépenses publiques de manière à ne pas pénaliser le contrat de partenariat.
• Le traitement des contrats de partenariat en comptabilité budgétaire
La circulaire du 14 septembre 2005 sur les règles budgétaires afférentes à la signature de contrats de partenariat préconise que soit inscrite en autorisation d’engagement (AE) la totalité de l’engagement juridique intégrant les coûts complets d’investissements et le coût d’un éventuel dédit, et correspondant à la partie certaine de l’engagement contracté. La quotepart de l’annuité liée au fonctionnement et au financement est à inscrire annuellement en AE.
• Le traitement des contrats de partenariat en comptabilité nationale
Eurostat a rendu une décision le 11 février 2004 sur le traitement des contrats de partenariat pour tenter de clarifier une partie de la question. Par cette décision, Eurostat indique que les actifs sujets à un contrat de partenariat ne seront pas classés dans la catégorie des actifs appartenant au gouvernement, et dès lors devraient être comptabilisés hors bilan, si les deux conditions suivantes sont remplies :
(i) le cocontractant supporte le risque de construction, et le cocontractant supporte soit le risque de disponibilité, soit le risque de demande.
Eurostat considère que le risque de construction n’est pas supporté par le cocontractant si le gouvernement commence à effectuer des paiements réguliers au cocontractant indépendamment de l’état de l’actif.
En ce qui concerne le risque de disponibilité, Eurostat indique que ce risque est porté par le cocontractant si le gouvernement peut, comme un client « normal », réduire significativement ses paiements lorsque les clauses contractuelles relatives à des standards ne sont pas remplies.
Pour le risque de demande, Eurostat indique que le risque est porté par le gouvernement si ce dernier doit garantir des niveaux minimums de paiements indépendamment du niveau effectif de la demande provenant de l’usager final, sauf si un changement de la demande résulte d’une action du gouvernement.
La circulaire du 14 septembre 2005 se contente de faire référence à la décision d’Eurostat, les règles de comptabilité nationale relevant uniquement du niveau communautaire.
Au regard de ce qui précède, il semble que s’agissant du secteur autoroutier les contrats de partenariat devraient permettre une déconsolidation dès lors que le contrat prévoit un système de paiement fortement réactif en fonction de la performance du co-contractant ou de la disponibilité de l’ouvrage de façon à faire assumer à ce dernier le risque de disponibilité, sachant que le risque construction sera systématiquement à sa charge.
Quoi qu’il en soit, eu égard à l’ampleur des sommes en jeu et à leurs effets de long terme sur les finances publiques, la conclusion des contrats est subordonnée à l’accord du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qui apprécie leurs « conséquences sur les finances publiques et la disponibilité des crédits » (art 9 de l’ordonnance) et qui sera probablement le juge de paix en la matière.
2 LES MODALITÉS PRATIQUES DU RECOURS AU CONTRAT DE PARTENARIAT DANS LE DOMAINE ROUTIER
La présente partie décrit les modalités pratiques de recours au contrat e partenariat en s’attachant à son contenu et à la procédure de passation.
2.1 Le contenu du contrat
2.1.1 Partage des taches et partage des risques
• Partage des taches.
Dans le cadre du contrat de partenariat, la personne publique confie au secteur privé, une mission globale relative au financement, à la construction ou transformation des ouvrages, ainsi qu’à leur entretien, exploitation ou gestion.
Ainsi le partage des taches effectué dans le contrat de partenariat est très similaire à celui existant dans une concession.
Une différence importante réside néanmoins dans le financement. En effet, dans une concession le secteur privé finance à ses risques et périls l’équipement – sauf pour la part éventuellement subventionnée – et ce, sans recours sur la puissance publique. Dans le contrat de partenariat, il serait plus exact de dire que le secteur privé pré finance l’équipement. La puissance publique remboursera le secteur privé sur la durée du contrat. Une part de la rémunération totale correspondra à ce remboursement (dont une part importante sera garantie). Une fois le contrat de partenariat signé, le secteur privé pourra toutefois conserver les risques financiers de taux et éventuellement d’inflation.
Par ailleurs, s’agissant de la partie entretien / maintenance / exploitation / gestion, comme nous l’avons vu, il pourrait être envisagé par exemple de n’externaliser que la partie entretien du réseau (grosses réparations, travaux de renouvellement…) alors que l’exploitation quotidienne du réseau resterait à l’autorité publique (patrouillages, interventions sur accidents, gestion de l’information routière…).
TABLEAU voir PDF
• Partage des risques.
L’optimisation du partage des risques est un élément clé du contrat de partenariat. Il s’agit d’obtenir le meilleur rendement pour la personne publique (ce que les Anglo-Saxons appellent best value for money dans les contrats de PFI anglais). Le risque est transféré à celui qui est le mieux à même de le maîtriser.
Cette approche diffère du régime de la concession de service public, qui emporte transfert de la maîtrise d’ouvrage de l’opération et délègue la construction, l’exploitation et le financement « aux risques et périls du concessionnaire » - un partage des risques existant néanmoins dans des cas très particuliers (force majeur, fait nouveau, imprévision…).
La matrice des risques ci-dessous récapitule les différences entre ces deux formes de contractualisation, qui sont finalement en nombre limitées.
TABLEAU VOIR PDF
2.1.2 Rémunération
La structure de rémunération est un élément central dans les contrats de partenariats. L’Ordonnance ne fixe pas la structure de rémunération mais impose qu’elle dépende des coûts d’investissement, de fonctionnement et de financement du projet.
Au titre de l’article 1er de l’Ordonnance, la rémunération du cocontractant de la personne publique fait l’objet d’un paiement par celle-ci pendant toute la durée du contrat de partenariat et peut être liée à des objectifs de performance assignés au titulaire dudit contrat.
La structure de rémunération est in fine l’outil qui traduit les objectifs de l’autorité publique sur un projet spécifique. Elle doit motiver le cocontractant à atteindre les objectifs fixés, sachant que ces objectifs peuvent varier selon les projets. Sur la base de l’analyse des mécanismes de paiement existants dans le cadre des PPP étrangers, les deux objectifs suivants font systématiquement partie des priorités de la puissance publique :
TABLEAU VOIR PDF
Selon les projets, certains critères peuvent mesurer la disponibilité ou la performance (par exemple les phénomènes d’orniérage peuvent signifier une sous-performance au titre de la maintenance, mais peuvent aussi conduire à l’indisponibilité de la section de la route).
Par ailleurs, en fonction des spécificités de chacun des projets, d’autres objectifs peuvent être affichés par la puissance publique, comme par exemple :
• la sécurité : souhait de réduire le nombre d’accidents, de blessés et de morts par rapport à d’autres routes ;
• la minimisation de la gêne occasionnée aux usagers en cas de travaux de réfection ou d’élargissements ;
• l’optimisation de la fluidité du trafic avec la réduction des embouteillages.
La difficulté de l’élaboration d’un mécanisme de paiement réside donc dans la définition la plus précise possible des objectifs et des critères qui permettent de les mesurer, ainsi que dans leur quantification en éléments de rémunération ou de pénalité.
Les objectifs et critères devront traduire les exigences de la puissance publique et seront déterminés au cas par cas en fonction du projet. Il faudra veiller à ne pas inscrire des objectifs excessivement contraignants et allant au-delà des réels besoins de la personne publique. Toute exigence a en effet un coût. Par ailleurs ce mécanisme suppose la mise en place d’un système de contrôle et doit, à ce titre, demeurer relativement simple.
En matière routière, l’État en s’appuyant notamment sur son réseau scientifique et technique, devrait être en mesure de définir sans trop de difficulté le mécanisme de paiement adapté. Il sera en outre possible de s’inspirer des nombreux appels d’offres passés à l’étranger et intégrant un paiement à la performance (voir annexe i). Le calibrage précis sera défini en partenariat avec le co-contractant lors du dialogue compétitif.
2.1.3 Cession de créance
L’article 28 de l’Ordonnance prévoit la possibilité d’une cession, en faveur des prêteurs, de sommes dues par la personne publique contractante au cocontractant privé, cession qui permet de sécuriser une fraction des financements privés afférents aux investissements requis par le contrat de partenariat. L’article 28 de l’Ordonnance aménage, à cet effet, diverses dispositions du Code monétaire et financier.
La mise en place d’un tel schéma de cession de créance suppose qu’une fraction des « loyers » versés par la personne publique contractante au cocontractant privé soit certaine pendant la durée de la vie du contrat de partenariat.
Quel est l’intérêt d’une telle cession de créance ?
Une telle structure permet de garantir un coût de financement plus faible pour le projet qui est l’objet d’un contrat de partenariat. La marge de crédit est réduite sur la fraction de l’investissement financée par cession de créances du fait notamment des règles prudentielles qui accordent un traitement préférentiel à ces créances.
Ceci se traduira donc par une diminution des loyers versés par la personne publique contractante et in fine un coût moindre du projet pour cette dernière.
Quelle approche suivre ?
Il semble naturel que la cession de créance ne puisse porter que sur la période qui suit l’achèvement de l’ouvrage considéré et sa mise en service. Il semblerait en effet peu acceptable que la personne publique contractante octroie quelque garantie que ce soit sur les loyers versés avant cette mise en service.
Il importera, de plus, de prévoir explicitement le recours à une cession de créance dans les documents d’appels d’offres, si possible avec une indication du pourcentage de la dette concerné, afin de permettre aux candidats d’intégrer cet aspect dans leurs offres en amont et d’utiliser cet outil au mieux pour l’optimisation des montants de « loyers » qu’ils devront proposer.
Comment dimensionner une telle cession de créance ?
La question se pose de sécuriser ab initio une fraction du financement de l’investissement une fois l’ouvrage routier mis en service. Il semble raisonnable de faire correspondre cette fraction à la valeur minimale, estimée a priori, de l’ouvrage en cas de résiliation du contrat de partenariat. La personne publique contractante ne s’engagerait donc pas à payer de façon irrévocable plus que la valeur de l’actif qu’elle récupérerait en cas de résiliation du contrat de partenariat. L’évaluation de cette valeur minimale est intimement liée à l’analyse et la quantification des risques auxquels pourrait être exposé un projet de CP routier, et pourra donc être menée pendant le processus d’évaluation préalable prévu dans l’Ordonnance.
Il semble, de plus, nécessaire qu’une fraction significative de la rémunération du cocontractant reste exposée à un risque de performance (c’est-à-dire puisse être réduite par des pénalités imposées au titulaire du contrat de partenariat en cas de mauvaises performances), afin que le contrat de partenariat reste conforme à l’esprit de l’Ordonnance (partage des risques entre les parties privée et publique) et que le cocontractant soit suffisamment incité à fournir un service de bonne qualité.
A l’inverse, il convient de noter que la diminution du coût de financement n’est pas une fonction linéaire de la fraction « garantie » de la dette. Il semble donc que, pour des pourcentages trop faibles de cession de créance, cette diminution serait soit nulle soit trop faible pour justifier de l’utilisation d’une « rémunération garantie » pour le cocontractant privé, et d’une augmentation des risques portés par la personne publique contractante.
A titre d’illustration, conformément aux contraintes mentionnées ci-dessus et à la pratique constatée sur des projets récents (quoique dans d’autres secteurs), les experts financiers estiment envisageable que 60 % à 70 % de la dette mise en place pour financer les investissements fassent l’objet d’une cession de créance à la mise en service.
2.2 La procédure de passation
2.2.1 L’évaluation préalable
La réalisation d’une évaluation préalable au lancement d’un projet n’apparaît pas comme une modalité particulièrement nouvelle concernant les projets routiers et autoroutiers, si ce n’est dans le caractère obligatoire et dans la nature un peu différente de cet exercice.
En effet, les projets autoroutiers et routiers de grande ampleur, du fait des réglementations relatives notamment à la réalisation des grands projets, au respect de l’environnement et à la concertation avec le public, font depuis longtemps l’objet d’une évaluation préalable. La question notamment du mode de réalisation et de gestion du projet, en maîtrise d’ouvrage publique ou en concession, constitue un point central de ces évaluations.
Néanmoins, l’obligation d’évaluation posée par l’article 2 de l’Ordonnance apparaît plus exigeante et plus délicate, notamment compte tenu des réserves d’interprétation qui ont été formulées par le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 26 juin 2003.
La procédure d’évaluation comprend deux aspects :
? d’une part, la personne publique doit, au moyen de l’évaluation, montrer soit le caractère d’urgence qui s’attache au projet, soit son incapacité objective à définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou établir le montage financier ou juridique du projet, en considération de la complexité du projet ; et
? d’autre part, la personne publique doit exposer avec précision les motifs l’ayant conduite, « après une analyse comparative », à retenir le projet envisagé et à décider le lancement de la procédure de passation du contrat de partenariat.
Nous ne reviendrons pas sur le premier aspect. Sur le second aspect de l’évaluation, la personne publique devra « démontrer » de façon circonstanciée et motivée, et non pas simplement indiquer, que les contraintes qu’elle a invoquées pour justifier sa décision de recourir au contrat de partenariat plutôt qu’à un marché public ou à une délégation de service public, étaient bien réelles.
Une analyse comparative portant sur le coût économique et financier du projet, mais également sur les délais, les risques encourus par la personne publique et la performance de l’ouvrage, devra « apporter la preuve » que la solution du contrat de partenariat était la meilleure.
Malgré l’importance que revêt cette évaluation préalable, il n’y a sans doute pas lieu d’y voir un exercice scientifique très précis mais plutôt un élément pédagogique permettant à la collectivité de justifier par des raisons légitimes le recours à cette formule contractuelle. Certes, le juge n’a pas encore été à ce jour en mesure de conforter cette vision. Mais on peut s’en convaincre en constatant qu’il serait contradictoire d’exiger une analyse rigoureuse des résultats attendus de cette formule alors même que la personne publique ne peut légalement y recourir que lorsqu’elle « n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ».
La démonstration, dans le cadre de projets routiers, requiert sans doute un effort particulier d’identification de tous les risques et coûts qu’impliquent de tels projets, c’est-à-dire la « mise à jour » des coûts et risques qui ne sont généralement pas identifiés par la personne publique dans le cadre des marchés publics exécutés sous maîtrise d’ouvrage publique et dans le cadre de délégation de service public.
L’élaboration d’un cadre de comparaison standard apparaît évidemment nécessaire. Outre les critères de comparaison qui ont déjà pu être dégagés pour l’ensemble des PPP (coûts et revenus, effets de distorsion liés au statut public, risques, délais, impacts fiscaux, impacts socio-économiques, aspects qualitatifs non chiffrables des projets, etc.) par différents organismes9, devront être ciblés des aspects spécifiques aux ouvrages routiers, tels que le niveau d’exploitation et de maintenance, la sécurité, etc.
On ignore à ce stade quelle sera exactement la nature du contrôle du juge quant au rapport d’évaluation préalable et à la décision de conclure un contrat de partenariat. Néanmoins, on peut penser que le juge exercera un contrôle complet sur les conditions juridiques de la passation d’un contrat de partenariat, c’est-à-dire l’existence d’un contrat global confiant la construction, le financement et l’exploitation/maintenance à un partenaire privé et la présence d’un paiement par la personne publique, alors qu’il n’exercera qu’un contrôle restreint sur les conditions et les conclusions de l’évaluation préalable qui sera menée.
2.2.2 Débat public et déclaration d’utilité publique
Il apparaît clairement que le lancement d’un projet ayant déjà fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique (« DUP »), contre laquelle aucun recours contentieux ne serait pendant, et d’un dossier des engagements de l’État, constitue la situation la plus favorable en terme d’optimisation de la procédure et d’allocation des risques. Elle permet notamment d’écarter les risques liés à un éventuel contentieux et de transférer éventuellement totalement les prescriptions du dossier des engagements de l’État au partenaire privé.
En revanche, est plus délicate la situation dans laquelle le projet serait lancé alors qu’un débat public sur le projet n’aurait pas encore été réalisé ou que la procédure d’enquête publique n’aurait pas encore été lancée ou ne serait pas achevée.
Dans le cas d’un projet devant faire l’objet d’un débat public, il apparaît difficilement envisageable de lancer une procédure d’attribution d’un contrat de partenariat tant que ce débat n’aura pas eu lieu. En effet, une anticipation trop importante sur la concertation du public comporte des risques et des incertitudes que les partenaires privés seront extrêmement réticents à prendre en charge, si ce n’est à des coûts prohibitifs.
Le cas où la procédure d’enquête publique n’aurait pas encore été lancée ou ne serait pas achevée, serait de nature à ne pas permettre une optimisation du planning du projet par les candidats, à créer un risque d’augmentation du montant de concours publics demandés et de distorsion entre les concurrents, résultant des différentes manières d’intégrer ce risque, et constitue une source supplémentaire de contentieux. Par ailleurs, il est de jurisprudence constante que si les modifications d’une opération déclarée d’utilité publique par une décision ultérieure, telle que la signature d’un contrat de partenariat ou l’engagement des travaux, affectent de manière substantielle, eu égard à leur ampleur et aux types d’ouvrages concernés, les caractéristiques essentielles du projet, ces modifications constituent une méconnaissance de l’acte déclarant l’utilité publique10.
Cette question apparaît d’autant plus importante aujourd’hui que, si par le passé le Conseil d’État a pu considérer avec une certaine « indulgence » des modifications du projet postérieures à la DUP et les déclarait conformes au projet soumis à enquête publique11, il semble qu’il porte, au vu des dernières jurisprudences, une appréciation de plus en plus restrictive sur ces modifications.
Une telle problématique démontre l’intérêt qu’il y a alors, dans le cas où l’enquête publique ne serait pas lancée ou pas achevée, à définir et mener en coordination maximale les procédures d’attribution du contrat de partenariat et d’enquête publique afin que le projet qui sera retenu à l’issue de la procédure d’attribution du contrat de partenariat, soit aussi proche que possible du projet déclaré d’utilité publique.
2.2.3 La procédure de passation
L’Ordonnance comporte des dispositions particulièrement détaillées quant à la procédure de publicité et de mise en concurrence à mettre en œuvre. Elle a été complétée, sur cet aspect, par le décret n° 2004-1145 du 27 octobre 2004.
Compte tenu notamment de la phase de dialogue compétitif et des objectifs de performance recherchés par la personne publique, la définition des documents de consultation devra vraisemblablement être d’un niveau de précision plus important que ceux qui sont actuellement fournis pour le lancement des procédures de concessions.
Concernant l’avis de publicité, le formulaire actuellement en vigueur pour transmettre l’avis aux instances communautaires est le formulaire de la directive du 13 septembre 200112, laquelle, compte tenu de sa date de parution, n’a pas envisagé la procédure de dialogue compétitif dans toute sa spécificité. Il n’y a néanmoins pas de difficulté à insérer, comme cela a pu être fait dans les projets récemment lancés, dans la section iv de ce formulaire intitulé « procédures », la mention de l’organisation d’un dialogue compétitif compte tenu de la complexité du projet envisagé et de l’impossibilité pour la personne publique de définir les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins et/ou d’établir le montage financier ou juridique du projet. Quant au formulaire à remplir pour la publication nationale, le décret du 27 octobre 2004 renvoie aux modèles fixés en matière de marchés publics soumis au Code des marchés publics13.
Concernant la définition des critères de sélection, l’article 8 de l’Ordonnance dispose que « parmi les critères d’attribution, figurent nécessairement le coût global de l’offre, des objectifs de performance définis en fonction de l’objet du contrat et la part d’exécution du contrat que le candidat s’engage à confier à des petites et moyennes entreprises et à des artisans ». La réalisation de projets routiers ou autoroutiers, dans le cadre de contrats de partenariat, doit être l’occasion d’exiger des partenaires privés un haut niveau d’exploitation et de maintenance, particulièrement en ce qui concerne les projets qui s’inscrivent dans un environnement urbain (L2 Nord de Marseille, découplage A 4 – A 86). Cela implique que la personne publique soit en mesure de définir précisément quels sont les objectifs de performance attendus en la matière et les indicateurs qui permettent d’en vérifier la satisfaction.
Dans le cadre du dialogue compétitif, on pourrait s’interroger sur l’opportunité de communiquer aux candidats, dans les documents de la consultation, un projet de contrat complet, comme cela a pu être fait lors des récentes procédures de publicité et de mise en concurrence pour la concession de plusieurs sections autoroutières. Certains ont avancé que cela serait de nature à obérer la réalité et la qualité du dialogue compétitif.
Néanmoins, en réponse à cette interrogation, les éléments suivants peuvent être soulignés :
(i) Quelle que soit la solution retenue par les candidats à l’issue du dialogue compétitif pour présenter leurs offres, et notamment la structure du financement, la personne publique a généralement, dès l’origine de la procédure, une idée très précise des engagements qu’elle est prête à prendre, de l’équilibre des rapports et de la répartition des risques avec le partenaire privé.
(ii) Contrairement à une procédure de délégation de service public, la procédure d’attribution d’un contrat de partenariat, compte tenu notamment de la phase de dialogue compétitif, ne permet pas véritablement une négociation in fine du contrat de partenariat une fois les offres remises.
(iii) Avoir un projet de contrat de partenariat très largement défini permet d’assurer une meilleure égalité entre les candidats et une meilleure comparabilité de leurs propositions, et leur permet également de structurer très amont leur financement.
Néanmoins, contrairement à la pratique des procédures de délégation de service public, il ne paraît pas souhaitable d’imposer, dès le début de la procédure, un projet de contrat de partenariat « fermé » à l’exclusion de quelques variantes, mais un projet de contrat ouvert aux commentaires et propositions des candidats qui pourront être utilement discutés lors du dialogue compétitif. Une telle solution nous semble la plus opportune aussi longtemps que n’auront pas été établies des positions identifiables de la part des différents acteurs du marché.
Par ailleurs, il paraît intéressant de recourir à la possibilité ouverte par l’Ordonnance de conduire un dialogue compétitif comportant des phases successives au terme desquelles seules sont retenues les propositions répondant le mieux aux critères fixés dans l’avis de publicité. Ceci permettrait d’une part, une plus grande implication des candidats dans l’exercice de définition des moyens techniques et du montage juridique et financier les mieux à même de répondre aux besoins de la personne publique ; et d’autre part, de limiter, le cas échéant, les coûts de procédure pour les candidats. La personne publique si elle souhaite procéder à ce type de sélection lors du dialogue compétitif devra veiller (i) à l’annoncer dès l’avis de publicité et (ii) à ce que ces premières sélections se fassent bien sur la base des critères de sélection indiqués dans l’avis de publicité.
Enfin, dans le cadre de cette procédure, plusieurs points sensibles doivent être soulignés.
Le principe d’égalité de traitement des candidats (articles 3 et 7 I troisième alinéa de l’Ordonnance et articles L. 1414-7 troisième alinéa et L. 1414-7 alinéa 3 du code général des collectivistes territoriales (CGCT) interdit à la personne publique de communiquer à certains candidats des informations susceptibles de les avantager par rapport aux autres. De même, les informations confidentielles transmises à la personne publique par un candidat ne peuvent être révélées, sans son accord, aux autres candidats.
De même, le maintien d’une « concurrence réelle » entre les candidats (article 7 I de l’Ordonnance et article L. 1414-7 du CGCT) par la personne publique empêche celle-ci d’exploiter le contenu des offres des candidats et leur savoir-faire afin de définir la prestation attendue.
Par ailleurs, si la personne publique conserve la maîtrise complète de la procédure, les discussions engendrées par le dialogue compétitif ne doivent pas entraîner une modification des caractéristiques de l’avis d’appel à la concurrence.
2.2.4 L’attribution
L’article 8 alinéa 1er de l’Ordonnance et l’article L. 1414-9 alinéa 1er du CGCT précisent que « le contrat est attribué au candidat qui a présenté l’offre la plus avantageuse », définie par référence à deux catégories de critères d’attribution.
Les critères d’attribution devant « nécessairement » être pris en compte comprennent le coût global de l’offre, les objectifs de performance définis en fonction de l’objet dudit contrat, la part d’exécution que le candidat s’engage à confier à de petites et moyennes entreprises et à des artisans, et la qualité globale des ouvrages lorsque le cocontractant est chargé d’une mission de maîtrise d’œuvre (articles 8 troisième alinéa et 12 point (c) de l’Ordonnance et articles L. 1414-9 troisième alinéa et L. 1414-13 point (c) du CGCT).
La personne publique peut également recourir à des critères « en rapport avec l’objet du contrat » (article 8 dernier alinéa de l’Ordonnance et article L. 1414-9 dernier alinéa du CGCT), tels que la valeur technique et le caractère innovant de l’offre, le délai de réalisation, la qualité esthétique ou fonctionnelle des ouvrages ou équipements.
De même, le partage des risques, clause obligatoire du contrat de partenariat (article 11 point (b) de l’Ordonnance et article L. 1414-12 point (b) du CGCT), est déterminant dans l’attribution du contrat.
Par ailleurs, l’article 8 alinéa 2 de l’Ordonnance (article L. 1414-9 alinéa 2 du CGCT) pose le principe selon lequel « les critères d’attribution sont pondérés » sauf pour les cas ou la personne publique démontre que c’est impossible et qui conduisent à utiliser des critères hiérarchisés.
2.2.5 Mise en œuvre du contrat de partenariat
Le groupement candidat sélectionné par la personne publique constituera une société ad hoc (la « Société de Partenariat »). Celle-ci devra :
? exécuter les obligations mises à sa charge aux termes du contrat de partenariat ; et
? assurer le financement du coût d’investissement, au moyen d’emprunts bancaires ou obligataires ainsi que d’apports en fonds propres ou quasi-fonds propres des actionnaires de la Société de Partenariat.
La personne publique et les usagers seront les bénéficiaires de la mise à disposition éventuelle de l’ouvrage objet du contrat de partenariat ainsi que des prestations d’exploitation, d’entretien ou de maintenance s’y rapportant. La personne publique disposera en particulier :
? d’un droit de regard sur l’exécution de la mission globale par la Société de Partenariat ;
? d’un droit de regard sur les modalités de financement envisagées par la Société de Partenariat14 ;
? de la faculté d’imposer à la Société de Partenariat des sanctions et pénalités pour cause de retard dans l’achèvement des travaux ou de non-respect par la Société de Partenariat de ses obligations performantielles ;
? de garanties bancaires ; et
? de la possibilité de prononcer la mise en régie ou la déchéance de la Société de Partenariat.
Par ailleurs, les contrats de partenariat étant des contrats de longue durée qui s’exécutent dans un environnement changeant, des mécanismes contractuels permettant la prise en compte de certains facteurs susceptibles d’affecter les conditions de leur exécution doivent être prévus.
3 ANALYSE DE L’ÉLIGIBILITÉ DE CERTAINS PROJETS ROUTIERS AU CONTRAT DE PARTENARIAT
3.1 Les projets
Afin d’analyser concrètement l’opportunité du recours au contrat de partenariat, le groupe de travail a tenté d’identifier parmi une liste de projets présentant tous une utilité collective, ceux qui se prêtaient le plus à ce nouveau type de montage.
Huit cas ont été retenus de façon à constituer un panel de projets d’une certaine importance, susceptibles de démarrer dans des délais relativement brefs et présentant un degré de complexité varié (contournement urbain, section interurbaine, élargissement, réhabilitation de voies etc.) :
? la rocade L2 à Marseille – sections Est et Nord ;
? la section centrale du projet de la liaison Est-Ouest (LEO) à Avignon ;
? le tronc commun A4-A86 (entre Saint Maurice et Nogent-sur-Marne) ;
? la réhabilitation et élargissement de l’autoroute A25 (Lille – Dunkerque) ;
? la mise aux normes autoroutières de l’A63 ;
? l’aménagement de la RN88 entre Firminy et Marsac ;
? l’aménagement de la liaison entre A75 et A9 au droit de Béziers ;
? le projet de couverture de la RN13 à Neuilly.
3.2 Présentation de la grille d’analyse
L’objectif du groupe de travail n’a pas été de réaliser l’analyse comparative exigée par l’ordonnance qui requiert un temps et un travail important, mais de procéder à une analyse qualitative projet par projet.
Cette analyse préliminaire a eu pour objet principal de tester l’éligibilité des projets au contrat de partenariat compte tenu des critères de complexité et d’urgence, et d’évaluer les bénéfices qui pourraient provenir du recours au contrat de partenariat au titre des gains financiers procurés par le regroupement conception/construction/exploitation d’une part et des délais d’autre part.
Le groupe de travail s’est également intéressé à la question du péage. Si le recours au péage conduit globalement à privilégier la concession, il peut-être intéressant d’envisager des contrats de partenariat mixant péage faible et loyer afin de réduire la dépense publique.
Le critère socio-économique est mentionné à titre illustratif afin de donner une indication de l’intérêt socio-économique d’un projet donné, et n’a pas été calculé par le groupe de travail lui-même.
Enfin le groupe de travail a analysé l’état d’avancement du projet afin d’identifier les projets qui pourront être envisagés dans un horizon de temps relativement proche.
Au bilan, l’analyse des projets a porté essentiellement sur les 7 critères suivants :
(1) intérêt socio-économique,
(2) urgence,
(3) complexité,
(4) bénéfices attendus d’un contrat global,
(5) bénéfices attendus en terme de délais,
(6) possibilité d’intégrer un péage,
(7) degré d’avancement du projet.
Le groupe de travail a affecté aux critères (2) à (5) des notes allant de 0, signifiant que le contrat de partenariat pourrait ne pas avoir un avantage significatif par rapport aux autres formes de la commande publique, à , signifiant que le contrat de partenariat pourrait apporter un bénéfice substantiel au vu de ce critère par rapport aux autres formes de la commande publique.
Ces notes sont à prendre avec précaution et sont données de façon relative entre projets. L’analyse effectuée ne préjuge pas de l’intérêt définitif du contrat de partenariat par rapport aux autres formes de la commande publique (c’est l’objet de l’analyse comparative qui se basera sur des critères plus nombreux et notamment sur une analyse quantitative) mais permet de comparer les projets entre eux (du plus complexe au moins complexe, du plus urgent au moins urgent…) et de faire ressortir les sources éventuelles de bénéfices du contrat de partenariat.
La notion d’urgence a été prise au sens large tel que présenté au 1.3.4 (i) et se justifie donc notamment par la sécurité insuffisante, la saturation des itinéraires existants ou le rendement socio-économique du projet élevé.
Le critère de la complexité a été évalué au regard des aspects techniques mais également de la complexité juridique et financière du montage. S’agissant de la complexité technique, ont été prises en compte d’une part la complexité de construction (complexité dans la conception de l’ouvrage, difficulté de réalisation proprement dite de l’ouvrage, contraintes possibles liées aux espaces protégés adjacents ou aux zones fortement urbanisées ou sensibles proches imposant le respect de normes - bruit, pollution, horaires de chantier - plus strictes) et d’autre part la complexité d’exploitation (difficultés dans la gestion du trafic existant pendant la période de construction, complexité opérationnelle dans les tunnels par exemple…).
Les gains financiers attendus de l’intégration conception – construction – exploitation dans le contrat de partenariat s’expliquent notamment par la prise en compte au moment de la conception et pendant la période de construction, des contraintes et objectifs à atteindre durant la période d’exploitation ainsi que par la réduction des risques d’interface. Ils sont donc d’autant plus importants que le projet est complexe techniquement et que les contraintes pendant la phase construction ou exploitation sont fortes.
La difficulté d’instaurer un péage a été évaluée essentiellement au regard de l’acceptabilité politique et sociale. Le groupe de travail a également considéré dans une moindre mesure les difficultés techniques de mise à péage, le développement du télépéage et du free-flow conduisant à y répondre à moyen-terme. S’agissant de l’avancement du projet, le groupe de travail s’est concentré sur l’avancement des procédures (comme la DUP par exemple) afin d’identifier les projets susceptibles de jouer le rôle de projets pilotes.
3.3 Contournement L2 à Marseille (Carte 1)
• Objet du projet et caractéristiques principales
Ce projet a pour objectif de créer une liaison autoroutière à deux fois trois voies d’une longueur totale de 10 kilomètres environ entre les autoroutes A7 au nord de Marseille et A50 à l’Est (en direction de Toulon). L’objectif du programme est de permettre au trafic de transit d’éviter la traversée du centre de Marseille en empruntant une rocade constituée de voiries urbaines (dite « du Jarret »). Il convient de noter que l’agglomération marseillaise est la seule agglomération de plus d’un million d’habitants à ne pas disposer d’un contournement.
Une première section centrale, de 1,2 km de longueur, réalisée en grande partie en tranchée couverte est déjà en service entre les voies dites S4 et S8. Il reste à réaliser la section dite L2 Est (5,2 km) actuellement en travaux15 et la section dite L2 Nord (3,5 km environ), dont les études d’avant-projet sommaire sont en cours de finalisation.
SECTION L2 EST
- Programme de l’opération et état d’avancement
Les travaux de réalisation de cette section, dimensionnée à 2 fois 3 voies, sont actuellement en cours depuis 10 ans environ. Elle supportera un trafic estimé à 100 000 véh/jour environ.
Les travaux de la section Est de la rocade L2 ont été engagés en 1993. A ce jour, les travaux de génie civil sur une moitié de la section sont achevés (viaduc de Frais Vallon, tranchées couvertes de Montolivet et de Saint Barnabé). Les travaux de l’échangeur de Florian et d’une première tranche de la tranchée couverte de la Parette sont commencés.
Restent à engager la deuxième tranche de la tranchée couverte de La Parette, la tranchée couverte de la Fourragère, les travaux de remise aux normes des premières tranchées couvertes, les chaussées et tous les équipements. Les dispositions ont été prises pour que tous les dossiers de consultation des entreprises correspondants soient disponibles suffisamment tôt pour permettre un achèvement des travaux pour mi-2009.
Plus de 60 % du linéaire du projet se situe en tranchée couverte16 avec la nécessité d’une insertion environnementale de qualité compte tenu du milieu urbain traversé. Il fait cependant l’objet de demandes réitérées formulées par les élus et des associations tendant à une couverture plus complète afin de réduire encore davantage les nuisances sonores.
- Aspects financiers
Le coût d’objectif actuel est aujourd’hui de l’ordre de 570 ME (valeur avril 2003). La valeur finale devrait être de 600 ME environ. Compte tenu des financements déjà inscrits au contrat de plan Etat-région en cours et au titre des contrats antérieurs, ceci conduit à la nécessité de mobiliser encore 245 ME (soit plus que l’inscription au contrat de plan actuel) pour achever les travaux de cette seule section17. Pour tenir l’échéance d’une mise en service en 2009/2010, il faudrait globalement un complément de 100 ME à inscrire au contrat et 145 ME au prochain. Faute d’un avenant au contrat de plan actuel, les travaux seront suspendus alors que les travaux sont engagés depuis 15 ans.
Section L2 Nord
- Objet du projet et caractéristiques principales
La section Nord, dimensionnée à 2 fois 3 voies s’inscrit en partie sur une voirie existante à élargir et à aménager en voie autoroutière (boulevard Allende, boulevard Arnavon) et en partie en tracé neuf (traversée du marché d’intérêt national des Arnavaux et raccordement à A7). Ce projet, enterré en tranchée couverte sur près de 75 % de son linéaire, constitue une opportunité pour redonner une ossature urbaine aux quartiers nord de Marseille traversés, retisser une trame viaire et décloisonner les secteurs d’habitats sociaux de l’ex ZUP. Le projet L2 Nord s’inscrit d’ailleurs dans sa totalité dans un des pôles d’intervention d’un Grand Projet de Ville (GPV) concernant les quartiers Saint-Barthélemy/Malpassé/Sainte Marthe. Cette section supporterait un trafic estimé entre 100 000 à 120 000 véhicules par jour.
- Avancement des procédures et financement
L’avant-projet sommaire est actuellement en cours d’instruction, selon une solution traversant le marché d’intérêt national (MIN) des Arnavaux (dossier d’études préliminaires approuvé le 12 avril 2001) permettant d’envisager une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique à l’horizon 2006 (décret de DUP possible fin 2007).
Au stade actuel des études, la solution dite « MIN ouest », a un coût d’objectif entre 426 ME (fourchette basse prenant en compte des économies potentielles, notamment le passage à l’air libre dans le MIN représentant une économie de 60 ME) et 505 ME18 dont 28 ME au titre des aménagements pour l’intégration urbaine du projet. Le premier financement de 22,87 ME inscrit au contrat État-région actuel permet uniquement d’engager quelques travaux préparatoires, et plus de 95 % du montant de l’investissement reste à trouver.
L’enquête de DUP pourrait ainsi être lancée parallèlement au processus de consultation et de dialogue compétitif lié au contrat de partenariat afin de pouvoir disposer simultanément de la déclaration d’utilité publique du projet, et du contrat négocié, au début de l’année 2008.
• Objet du contrat de partenariat
Il existe de fortes synergies à intégrer l’exploitation et la surveillance de la L2 Est, dans l’exploitation et la surveillance des autres voies rapides urbaines (VRU) marseillaises. Une option serait d’exploiter la L2 Est en commun avec l’A50, et la L2 Nord avec les équipes de l’A7, et d’assurer la supervision des tunnels depuis un PC unique contrôlant l’ensemble des VRU marseillaises implanté à Septèmes, plutôt que de demander au titulaire du contrat de partenariat de mettre en place ses propres effectifs, ses propres matériels, son propre PC en doublon avec les moyens déjà mis en œuvre par l’État, doublon dont l’État devra alors assumer la charge supplémentaire. Une logique similaire serait également envisageable pour la L2 Nord.
Dans cette option le titulaire du contrat de partenariat n’aurait à sa charge que les opérations de maintenance des équipements et de gros entretien de l’infrastructure (grosso modo, les travaux à charge du propriétaire), l’État se chargeant de la gestion quotidienne de l’infrastructure.
Cette solution conduit toutefois à un partage des risques beaucoup plus délicat que dans une solution où le partenaire privé serait en charge de l’ensemble des taches de maintenance et de gestion quotidienne. L’évaluation préalable sera l’occasion d’évaluer précisément l’intérêt de ces 2 options et permettra de déterminer le schéma optimal.
Se pose également la question du périmètre géographique du contrat de partenariat. Plusieurs options sont envisageables :
conclusion d’un contrat de partenariat sur la L2 Nord uniquement, l’achèvement de la L2 Est étant réalisé en marché public sur crédit budgétaire,
conclusion d’un contrat de partenariat global sur la L2 Est et la L2 Nord,
conclusion de 2 contrats de partenariat distincts sur la L2 Est dans un premier temps et sur la L2 Nord dans un deuxième temps - une fois le projet déclaré d’utilité publique. Le premier contrat de partenariat porterait dans ce cas sur un programme combinant la L2 Est et 2 carrefours dénivelés au niveau de la voirie locale, qui sont dans la continuité de la L2 Est, afin d’assurer un débouché au trafic.
• Recours au péage
La solution de péage de la L2 Nord a été explorée à la fin des années 90, sur des familles de solutions plus favorables à l’implantation d’un dispositif de perception du péage, du fait de disponibilités foncières plus grandes que celles de la solution actuellement retenue. Malgré cela, cette option n’a pas été retenue. En effet, la mise à péage de ce projet conduisait à un maintien important du trafic sur la rocade du Jarret, ainsi que sur les boulevards ayant vocation à être requalifiés. Pour éviter un tel report, il aurait été nécessaire de supprimer certains échanges avec la voirie locale, compromettant ainsi les fonctionnalité de la rocade qui assure également un rôle dans les déplacements internes à Marseille. Enfin les contraintes techniques d’implantation d’un péage dans le cadre de la solution retenue dans l’APS sont très importantes, tant au nord, au niveau de l’échangeur complexe de raccordement à A7, qu’au sud, avant de s’engager très rapidement dans la partie enterrée, en tranchée couverte.
Le principe de la gratuité, déjà retenu pour la section L2 Est, a donc été également retenu pour la L2 Nord.
• Critères de complexité et d’urgence
Le projet présente un degré de complexité technique important résultant des ouvrages d’art à construire (tranchées couvertes) mais surtout des contraintes de réalisation très fortes inhérentes à l’environnement traversé (quartiers urbanisés) et aux conditions d’exécution, en grande partie sous exploitation pour la partie de réaménagement de la voirie existante (Boulevard Arnavon et Allende) conduisant à un phasage d’exécution délicat et dont l’optimisation constituera un enjeu important dans la maîtrise des coûts.
Par ailleurs, la nature largement enterrée du projet nécessite des conditions d’exploitation et de gestion du trafic de haute qualité pour garantir la sécurité des usagers (surveillance 24 heures sur 24, vidéo-surveillance, détection automatique d’incidents, gestion d’équipements divers, ventilation, …). Cette exploitation doit évidemment être conçue comme un ensemble indissociable pour l’ensemble de la liaison L2 entre A50 et A7.
S’agissant de l’urgence, il est important de terminer un programme commencé depuis plus de 10 ans, qui n’a fait l’objet d’aucune mise en service et qui nécessite encore un volume de financement très important. En ce qui concerne la section L2 Nord, une fois la section L2 Est réalisée, les boulevards Arnavon et Allende au débouché de la L2 Est, qui supportent déjà 30 000 à 35 000 véhicules par jour et qui traversent un quartier d’habitat dense (20 000 habitants), verront leur trafic augmenter fortement. L’absence de réalisation de la L2 Nord dans un délai rapide après la mise en service de la L2 Est aura quatre conséquences principales :
? un risque important d’insuffisance de capacité de débouché de la L2 Est aux heures de pointe engendrant des remontées de retenues sur la L2 Est et notamment dans la partie en tranchée couverte, ce qui au plan de la sécurité n’est pas souhaitable, ;
? un accroissement des nuisances pour les riverains pouvant conduire à une situation inacceptable socialement mettant les pouvoirs publics en situation difficile et d’urgence pour trouver une solution offrant à la fois l’efficacité fonctionnelle en cohérence avec L2 Est et les conditions correctes d’insertion urbaine, c’est-à-dire, de fait, le projet de la L2 Nord ;
? un accroissement du coût de réalisation de la L2 Nord du fait de l’accroissement du trafic, et des contraintes d’exploitation liées à la proximité de la L2 Est ;
? la réduction de l’efficacité socio-économique de l’investissement de plus de 560 ME de la section est.
• Ressources annexes
Certaines opportunités de valorisations foncières ont été identifiées à l’occasion des études socio-économiques, du fait de la proximité de l’université de Saint Jérôme, voisine du projet L2 Nord, et qui a exprimé des besoins pour accueillir des entreprises souhaitant se rapprocher des laboratoires de recherche. La réalisation de la L2 peut aider à l’émergence de solutions du fait de la reprise importante des friches urbaines situées sur l’emprise du projet et de la possibilité de favoriser l’accessibilité de ces terrains. Cette piste reste cependant à explorer.
Le franchissement au droit du MIN, suivant les solutions adoptées, notamment en fonction du devenir du MIN (maintenu sur place ou déplacé), peut également générer des opportunités de valorisations foncières.
En dehors de ces logiques de valorisation foncière, il semble peu probable de bénéficier d’autres ressources annexes, le projet très contraint ne comportant aucune aire de service annexe.
• Conclusion sur l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
Le projet L2 aussi bien dans sa partie Est que Nord apparaît tout à fait éligible à un contrat de partenariat.
Une analyse doit être menée par l’État en association avec les collectivités afin de déterminer les conditions et les caractéristiques précis du contrat de partenariat.
L’année 2006 pourrait être consacrée à la conduite d’une évaluation préalable et à la mise en place du plan de financement. Si un contrat de partenariat englobant la section L2 Nord devait être retenu, le lancement d’une consultation début 2007 parait compatible avec le délai nécessaire pour lever les incertitudes qui demeurent sur la L2 Nord en matière de DUP. Dans ce cas l’enquête publique pourrait être menée fin 2006, en parallèle avec les premières phases de dialogue avec les candidats.
3.4 Découplage A4-AA86 (Carte 2)
• Objet du projet et caractéristiques principales
Le projet a pour objet d’améliorer les conditions d’insertion et de circulation du tronc commun entre les autoroutes A.4 et A.86 à l’Est de Paris dans le Val-de-Marne qui écoule plus de 200 000 véhicules par jour. Pour atteindre cet objectif, plusieurs options sont envisageables :
? un aménagement à 5 voies du tronc commun A4/A86, avec reconstitution d’une bande d’arrêt d’urgence, permettant d’offrir en permanence et dans de bonnes conditions de sécurité une voie supplémentaire par rapport à l’état actuel à 4 voies ;
? le dédoublement du tronc commun par réalisation de l’autoroute A86 selon un parti d’aménagement aérien (viaducs) à 2 voies par sens, découlant, sous une forme réduite, du projet déclaré d’utilité publique en 1989 ;
? le dédoublement du tronc commun par réalisation de l’autoroute A86 selon le parti d’aménagement souterrain déclaré d’utilité publique en 1998 et comportant une traversée sous-fluviale de la Marne.
Ce tronc commun autoroutier assure à la fois une fonction de radiale au titre de l’A4 reliant les grands pôles de Paris et Marne-la-Vallée et une fonction de rocade au titre de l’A86 reliant notamment les grands pôles d’activités du nord-est de Paris à Orly-Rungis. La configuration actuelle (trois voies d’A4 deux voies d’A86 en entrée se réduisant à quatre voies sur le tronc commun) conduit à une saturation très importante du réseau autoroutier de l’Est parisien pendant plus de six heures par jour en créant des retenues qui augmentent chaque année en durée et en longueur. Par ailleurs, corrélativement, le réseau local pouvant servir d’itinéraire de substitution à l’autoroute (RN4 notamment) est lui-même saturé en générant des nuisances fortes (sécurité, bruit, pollution) pour les communes traversées par ce trafic de transit.
La première option peut sommairement être estimée à 250 ME et la seconde option à 400 ME.
S’agissant de la troisième option, le parti d’aménagement sous-fluvial retenu à l’issue de la seconde DUP du 20 novembre 1998 consiste, à partir des raccordements d’extrémité aux sections d’A86 adjacentes (viaducs de St Maurice, au niveau du Bois de Vincennes, coté ouest et traversée sous-fluviale de Nogent-sur-Marne coté Est) à s’enfoncer progressivement en tranchée couverte pour passer sous le lit de la Marne.
Le coût cette troisième option est estimé, au niveau de précision de l’avant-projet sommaire, à 610 ME valeur 2002.
Quelle que soit l’option qui sera retenue, le projet devra s’accompagner d’opérations connexes en amont et en aval du tronçon commun afin de tirer le meilleur parti de l’augmentation de capacité au droit de l’actuel tronc commun et d’avoir un niveau de service homogène. En particulier, l’élargissement de l’autoroute A4, de 2x4 à 2x5 voies depuis le Pont de Nogent jusqu’à Noisy-le-Grand puis à 2x4 voies jusqu’à la Francilienne apparaît nécessaire.
En outre la mise en service récente d’une cinquième voie sur le tronçon de l’autoroute A4 considérée, par utilisation aux heures de pointe de la BAU, doit être prise en compte dans les études de trafic.
• Avancement des procédures
Le calendrier des opérations dépend très largement de l’option qui sera retenue. La concertation doit être approfondie pour déterminer le parti à retenir.
Sous réserve de vérifications complémentaires, la première option pourrait être réalisée en ayant recours à des procédures relativement légères. Par contre, la deuxième option nécessite de saisir la Commission nationale du débat public, qui jugera de l’opportunité d’un débat.
S’agissant de la troisième option, la DUP du projet prononcée le 20 novembre 1998 avec une configuration sans péage a été prorogée jusqu’au 31 décembre 2008. La majorité des acquisitions foncières a d’ores et déjà été réalisée à l’amiable. L’opération a, par ailleurs, fait l’objet d’une autorisation au titre de la loi sur l’eau maintenant arrivée à expiration. Les études détaillées de projet ont été partiellement engagées, puis interrompues, l’opération n’ayant pas été inscrite au contrat État-Région 2000-2006.
Le projet figure parmi les opérations routières les plus prioritaires en Ile-de-France dans le rapport d’audit sur les grands projets d’infrastructures de transport de février 2003. Le projet a été déclaré d’utilité publique en prévoyant son futur financement sans péage, dans le cadre classique du contrat État-Région avec une clef de répartition 30 % pour l’État et 70 % pour la Région.
• Recours au péage
L’éventualité de la mise en place d’un péage avait été écartée pour deux raisons majeures :
? technique d’abord, en raison de la difficulté de perception même du péage pour un tronçon très court de trois kilomètres, pour lequel au regard des contraintes de site, une solution d’implantation d’une barrière de péage n’a pas été trouvée (notamment au regard du trafic),
? politique ensuite, puisque ce tronçon serait le seul payant sur A86 à l’est de Paris, dans un secteur considéré historiquement comme socialement modeste, et se heurterait aux élus départementaux traditionnellement opposés au péage.
Si les avancées récentes de perception du péage (télépéage) sont de nature à modifier l’appréciation des contraintes techniques, la mise en place d’un péage reste compromise du point de vue de l’acceptabilité sociale. Les premières études de concédabilité montrent néanmoins que le niveau de péage nécessaire pour équilibrer le projet resterait très faible.
• Critères de complexité et d’urgence
Quelle que soit l’option retenue, le projet présente un degré de complexité technique très important résultant de la nature des ouvrages d’art construits ainsi que des contraintes très importantes inhérentes notamment à l’environnement traversé, aux conditions de réalisation partielle sous exploitation. Pour la troisième option qui a fait l’objet des études les plus poussées, cette complexité repose en particulier sur les aspects suivants :
? la réalisation d’un ouvrage de traversée sous fluviale de la Marne, de type caissons immergés, à proximité immédiate des fondations des piles des viaducs de l’autoroute A4 ;
? l’élargissement de deux à trois voies des viaducs existants d’A86 de l’échangeur A4
voies de circulation actuelles de jour, avec mise en place de nouveaux écrans de protection acoustique indispensables pour protéger la zone pavillonnaire proche ;
? la réalisation de tranchées couvertes adjacentes à la partie traversée sous fluviale nécessitant notamment le passage en sous-œuvre sous les fondations de l’ouvrage du RER A, à la lisière du Bois de Vincennes ;
? la traversée de deux sites classés dont le Bois de Vincennes19 avec une exigence d’insertion environnementale de très haute qualité ;
? la traversée d’un quartier pavillonnaire en bord de Marne (Polangis) qui induit des précautions particulières de réalisation des travaux pour préserver dans des conditions satisfaisantes le cadre de vie des riverains.
Par ailleurs, au-delà de la complexité technique de la réalisation, la nature enterrée de ce projet nécessite des équipements d’exploitation (ventilation) et de gestion du trafic (surveillance 24 heures sur 24, vidéo surveillance, détection automatique d’incidents) afin d’assurer la sécurité des usagers.
S’agissant de l’urgence, l’absence de continuité de l’A86 à l’Est de Paris est à l’origine d’un des plus importants bouchons français constatés en termes d’heures perdues pour les usagers. Déjà jugée indispensable depuis plus de quinze ans, sa réalisation a été repoussée en raison de son coût et des oppositions locales au parti d’aménagement initial aérien, déclaré d’utilité publique en 1989. Outre les conséquences locales inhérentes à l’utilisation massive des itinéraires de substitution (dégradation du cadre de vie et de la sécurité), les conséquences sur l’accessibilité des grands pôles économiques de l’Est parisien et plus particulièrement Marne-la-Vallée se font de plus en plus sentir comme un frein au développement. La nature de la demande de déplacement en forte croissance (périphériques de banlieues à banlieues) conduit à ce que les autres modes de transports (notamment transports en commun) ne peuvent se substituer au projet routier. Enfin, les perspectives de forte croissance de la Seine-et-Marne ne peuvent qu’aggraver les problèmes observés en se traduisant par un allongement des périodes de saturation jusqu’à un fonctionnement très dégradé, saturé toute la journée, à l’exemple du boulevard périphérique parisien.
• Conclusion sur l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
Le projet de découplage de l’A4/A86 présente de nombreuses caractéristiques qui font de lui un cas idéal à lancer en contrat de partenariat.
Le 1erseptembre 2005, le Premier ministre a rappelé le souhait du gouvernement de réaliser cette section. Le contrat de partenariat semble adapté et il s’agit désormais de lancer l’évaluation préalable préconisée par l’ordonnance de manière à confirmer l’intérêt d’un tel contrat par rapport au marché public.
Il est nécessaire au préalable de définir l’option à retenir au terme d’une concertation déjà engagée. Au cours de l’évaluation préalable plusieurs schémas peuvent être analysés ; il s’agira dans tous les cas de s’assurer de la cohérence du projet par rapport au réseau francilien. Pour l’option sous-fluviale,, il sera nécessaire par ailleurs d’analyser l’impact de la circulaire tunnel sur le projet qui est en grande partie enterré.
Le critère de délais devra également faire partie de l’analyse. Dans l’hypothèse la plus optimiste, le contrat de partenariat pourrait être signé au début de l’année 2008. Un délai supplémentaire pourrait s’avérer nécessaire pour aboutir à un projet plus largement partagé.
3.5 Section centrale de la LEO à Avignon (carte 3)
• Objet du projet et caractéristiques principales
Le projet routier de la liaison Est-Ouest d’Avignon (LEO) a pour objet la création d’une rocade d’Avignon intégrable à terme dans une liaison d’ensemble de type voie rapide entre les autoroutes A7 et A9. Cette voie nouvelle qui comporte notamment un nouveau franchissement du Rhône se situe géographiquement à l’intersection de trois départements : le Vaucluse, les Bouches-du-Rhône et le Gard, et de deux régions : Provence-Alpes-Côte d’Azur et Languedoc-Roussillon.
L’ensemble de la liaison, prévue à 2 x 2 voies, de type route express, se décompose en trois sections :
? la section centrale, d’environ 12,7 kilomètres, entre à l’ouest, Les Angles au droit de la jonction des RN 100 et 580 et à l’est la RN7, assurant le contournement d’Avignon et comportant notamment le franchissement du Rhône et de la Durance, dont la déclaration d’utilité publique a été prononcée le 16 octobre 2003 ;
? la section Ouest, d’environ 14 kilomètres, entre l’autoroute A9 et les Angles, au stade d’études amont ;
? la section Est, d’environ 5,3 kilomètres, entre le raccordement de la section centrale à la RN7 et l’autoroute A7, au stade d’études amont.
L’ensemble de la liaison a une longueur totale d’environ 30 kilomètres. Seule la section centrale a été déclarée d’utilité publique en 2003, les sections Est et Ouest n’ayant jamais fait l’objet d’un consensus tant sur le choix d’une variante que sur le mode de financement.
La section centrale a vocation à assurer à la fois :
? des fonctions d’écoulement du trafic de transit au droit d’Avignon,
? d’échanges et de desserte de la ville, de ses grands équipements (gare TGV notamment) et des pôles économiques du secteur,
? de délestage des voies traversant l’agglomération et assurant les liaisons Est-Ouest,
? enfin de renforcement des liaisons du grand Avignon vers le Vaucluse, le Gard et le nord des Bouches-du-Rhône.
Le projet est dimensionné à terme à 2 x 2 voies, le trafic moyen journalier annuel sur cette section étant évalué à l’horizon 2020 entre 28 000 et 39 000 véhicules par jour selon les tronçons. Sur le plan technique, cette section neuve comporte des ouvrages d’art de grande dimension en raison des franchissements du Rhône et de la Durance.
Un phasage transversal, comportant, dans un premier temps une voie par sens a par ailleurs été retenu afin de s’adapter au niveau de trafic20 et de phaser l’investissement.
• Avancement des procédures et financement
122 ME sont inscrits au contrat de plan Etat-région pour la réalisation d’une première tranche fonctionnelle à 2x2 voies estimée à 117 ME (valeur 2004). Des premiers travaux préparatoires ont été réalisés21 ou sont prévus prochainement22. Enfin, le dossier d’appel d’offres du marché de travaux de l’ouvrage aval sur la Durance est prêt, les travaux pouvant, au plan des procédures, être engagés fin 2005.
Le coût d’objectif de l’ensemble de la section centrale, dans la configuration définitive à deux fois deux voies est estimé à 346 ME23, le coût de la première phase, compte tenu du phasage transversal étant estimé à 261 ME24.
• Recours au péage
Des solutions par voie de concession totale ou partielle ont été explorées puis écartées dans le cadre d’une première concertation menée dès 1994 sur l’ensemble de la liaison qui n’avait toutefois pas permis de dégager un consensus ni sur le choix d’une variante, ni sur son mode de financement.
Le principe de mise à péage va largement à l’encontre des fonctions locales, majoritaires, visant à la fois à délester les voies urbaines du trafic traversant l’agglomération, sans toutefois avoir un caractère de transit long, mais aussi à assurer une meilleure desserte des grands équipements (TGV, hôpital) et des pôles d’activités locaux (MIN, aéroport).
• Critères de complexité et d’urgence
Outre la complexité financière et juridique d’un montage basé sur un paiement à la performance et à la disponibilité des voies, la section centrale de la LEO comprend des ouvrages d’art importants (un pont sur le Rhône et deux sur la Durance) sans toutefois que l’on puisse considérer leur complexité technique comme exceptionnelle au regard d’autres ouvrages similaires construits sous la maîtrise d’ouvrage déléguée et la maîtrise d’œuvre de la DDE (franchissement du Rhône à Valence). Le caractère aérien du projet rend par ailleurs les conditions d’exploitation moins complexes que pour les ouvrages enterrés du type tranchée couverte ou tunnel.
Le caractère d’urgence au regard des besoins de la collectivité peut s’apprécier par rapport à la situation d’autres villes françaises de même taille qui connaissent des situations similaires. Dans le cas d’Avignon, peuvent toutefois être mis en avant les difficultés d’accès aux grands équipements tels que l’hôpital, la gare TGV, les pôles économiques locaux et la saturation aux heures de pointes des ouvrages actuels de franchissement du Rhône et de la Durance et de certains axes urbains traversant l’agglomération. Si le projet est perçu indiscutablement comme une urgence au plan local, pour l’agglomération du grand Avignon25, son développement et ses relations notamment avec le nord des Bouches-du-Rhône, cette appréciation est à nuancer à l’échelle régionale ou nationale.
• Conclusion sur l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
La taille et la complexité moyennes de la section centrale de la LEO, en font un projet intéressant pour expérimenter le contrat de partenariat. Par ailleurs, elle a le mérite d’être d’ores et déjà déclarée d’utilité publique et d’être fonctionnelle, indépendamment des deux extrémités est et ouest, moins avancées et moins urgentes.
Sous réserve d’une conclusion favorable des discussions engagées avec les collectivités territoriales, le lancement de l’appel d’offres pourrait intervenir début 2007 pour un aboutissement de la procédure début 2008.
3.6 Autoroute A25 (carte 4)
• Objet du projet et caractéristiques principales
L’agglomération de Dunkerque est reliée à la métropole lilloise par la RN225 jusqu’à Bergues et l’A25 au-delà. Cette liaison constitue un élément essentiel d’un grand axe Ouest-Est qui, en favorisant les échanges, doit assurer la cohésion de la région depuis sa façade maritime jusqu’à la vallée de la Sambre.
La construction de l’A25 s’est déroulée en plusieurs phases. Elle a été réalisée à deux fois deux voies entre 1963 et 1973. La section comprise entre le Port fluvial de Lille et l’échangeur d’Englos a été élargie à deux fois trois voies.
Les besoins urgents sur l’A25 sont de deux ordres :
? rénovation de sections très dégradées ;
? augmentation de capacité de certaines sections.
Les sections Englos – La Chapelle-d’Armentières et La Chapelle-d’Armentières – Nieppe supportent un trafic très important. En 2002, le trafic moyen journalier annuel a été respectivement de 79 000 et de 63 000 véhicules. La part de trafic poids lourds varie entre 13 % et 18 %. Les vitesses pratiquées sur ces sections restent instables et le moindre événement entraîne une baisse importante de celles-ci. Au-delà de Nieppe, le trafic reste cependant élevé en se situant suivant les sections entre 30 000 et 50 000 véhicules par jour.
Au-delà des travaux de réhabilitation, la section Englos – Nieppe de l’autoroute, située à la sortie de Lille, mérite d’être élargie à deux fois trois voies du fait de sa saturation récurrente aux heures de pointe et de la vulnérabilité de ses fonctions en cas d’incident26.
La section de l’A25 comprise entre Nieppe et Bergues présente un état de chaussée dégradée. Les dalles en béton constituant la chaussée, vieilles d’une trentaine d’années, sont fissurées. Des infiltrations d’eau ont fragilisé la structure et un battement des dalles est apparu. Le préfet a été conduit à limiter la vitesse à 110 km/h entre Nieppe et Bergues.
• Avancement des procédures et financement
L’opération est inscrite au contrat de plan en études et partiellement en travaux, pour une première phase de 38,1 millions d’euros. Une surprogrammation de l’ordre de 40 millions d’euros est également inscrite mais elle ne fait l’objet d’aucun financement complémentaire à ce jour.
Compte tenu de son coût, le programme de réhabilitation envisagé ne pourrait être achevé avant 8 à 10 ans dans le cadre d’un financement budgétaire. Par ailleurs, lors des négociations liées au contrat de plan Etat-région, les cofinanceurs ont systématiquement refusé l’inscription de l’opération, considérant que les travaux correspondants incombent à l’État, en sa qualité de gestionnaire de l’infrastructure.
L’enquête publique préalable pour l’élargissement de la section Englos – Nieppe devrait être engagée d’ici septembre 2006 avec pour objectif l’obtention de l’arrêté préfectoral de déclarant l’utilité publique au premier semestre 2007.
• Recours au péage
La perspective d’une mise à péage de l’A25, gratuite depuis sa mise en service, suscite certaines réserves chez les élus. Le principe d’un péage réservé aux seuls poids lourds est la solution privilégiée localement. Pour autant, il ne paraît pas juridiquement possible de ne soumettre au péage que les poids lourds. Le contrat de partenariat pourrait donc constituer une alternative.
• Complexité et urgence
Il convient aujourd’hui de combler un retard qui peut être considéré comme particulièrement grave notamment compte tenu des enjeux de sécurité. Cet argument pourrait notamment s’appuyer également sur les forts niveaux de trafic, engendrant de la congestion qui, combinée à la dégradation avancée de certaines sections résultent en une qualité de service très en deçà de la moyenne nationale, avec des impacts socio-économiques négatifs très importants.
La complexité technique réside dans la délicate gestion de l’interface entre la réhabilitation/élargissement et la nécessité de maintenir l’infrastructure en exploitation avec un fort trafic.
• Recours au contrat de partenariat pour la réhabilitation
TABLEAU VOIR PDF
L’A25 paraît également constituer un projet intéressant pour le contrat de partenariat. Il convient cependant d’attendre le résultat de la consultation engagée par le préfet de région avec les élus pour connaître leur position sur le péage. Si celui-ci est écarté, le contrat de partenariat sera la seule solution pour parvenir à une remise en état des chaussées dans des délais compatibles avec les exigences de sécurité. Dans le cas contraire, la concession reste le schéma privilégié, le recours au contrat de partenariat pouvant éventuellement être envisagé si l’on souhaite mettre en place une solution innovante de cumul de cette formule avec le péage.
3.7 Autoroute A63 (carte 5)
• Objet du projet et caractéristiques principales
Les discussions sur la politique des infrastructures routières en région Aquitaine (déviation d’Aire-sur-l’Adour, liaison Bordeaux–Mont-de-Marsan–Pau) ont relancé le débat sur la mise à péage et aux normes autoroutières de la RN 10 dans les Landes, devenue autoroute A63. Cette infrastructure connaît aujourd’hui un trafic très élevé compris entre 25 000 et plus de 50 000 véhicules par jour suivant les sections. La part des poids lourds représente plus de 30 % du trafic total ce qui est source de gêne pour les automobilistes.
Le CIADT du 18 décembre 2003 a décidé la mise à deux fois trois voies aux normes autoroutières entre Bordeaux et Biarritz dans le cadre d’une concession. Le coût estimé des travaux dépasse 300 millions d’euros pour une section d’un peu moins de 100 kilomètres.
La question se pose également d’un phasage éventuel de l’élargissement à deux fois trois voies afin d’éviter tout risque d’induction de trafic avant l’achèvement du contournement de Bordeaux. Le contournement de Bordeaux permettra en effet au trafic de transit de contourner l’agglomération bordelaise sans pénétrer sur la rocade de Bordeaux.
• Avancement des procédures et financement
La DDE des Landes réalise depuis 2000 des travaux permettant de garantir la sécurité des usagers et le maintien en bon état des chaussées durant la période nécessaire à la mise aux normes autoroutières de la section. Par décision de mars 2003, le ministre de l’équipement a fixé le programme des travaux restant à réaliser. Leur coût est de 30 millions d’euros sur un montant total pour l’opération de 118 millions d’euros. A ce jour, l’ensemble des travaux sur chaussée est en voie d’être réalisé.
• Mise à péage
La solution envisagée en priorité aujourd’hui est de soumettre au péage l’ensemble du trafic empruntant l’A63, avec une tarification différenciée entre les véhicules légers et les poids lourds pour tenir compte de l’origine de l’usure de l’infrastructure.
Toutefois, plusieurs points devront être éclaircis et sécurisés afin de garantir l’acceptabilité de la future concession. En particulier, le dispositif de péage appliqué devra permettre d’assurer une exonération de péage pour les trajets locaux dans les meilleures conditions possibles.
• Complexité et urgence
Le projet de l’A63 ne semble pas présenter une grande complexité technique. Cependant, il s’agit de l’élargissement d’une route sous circulation et dont le trafic, en particulier poids lourd, est soutenu.
• Conclusion sur l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
Ce projet pourrait donner lieu à un contrat de partenariat avec péage ou à une concession, la principale différence provenant du fait qu’en contrat de partenariat l’État conserverait le risque trafic. Cela mériterait une étude précise mais le fait de garder le risque trafic pourrait s’avérer plus intéressant pour la collectivité que la prise du risque par le privé combinée à une clause de retour à bonne fortune en cas de trafic élevé qui risque d’être peu efficace.
La procédure du contrat de partenariat impose des délais plus importants et le schéma de mise en concession est privilégié pour permettre un lancement rapide de l’opération.
Ce schéma permettrait en outre d’envisager de regrouper dans un second temps au sein d’une même concession l’autoroute A63 et le projet de contournement autoroutier de Bordeaux.
3.8 Section manquante de l’autoroute A75 (carte 6)
• Objet du projet et caractéristiques principales
Sur les 340 kilomètres que compte l’itinéraire, grâce à la mise en service du contournement de Millau en décembre 2004 et de la déviation de Lodève en mars 2005, l’A75 offre 2 x 2 voies en continu sur 320 kilomètres entre Clermont-Ferrand et Pézenas.
Outre les divers aménagements le long de l’itinéraire déjà réalisé, l’achèvement d’A75 à 2 x 2 voies sera effectif avec la réalisation de la liaison entre Pézenas et Béziers actuellement assurée par la RN 9.
• Avancement des procédures et financement
L’ensemble de l’itinéraire a été déclaré d’utilité publique avec classement autoroutier par décret du 10 janvier 1995.
Le raccordement de l’autoroute A75 à l’autoroute A9 entre Pézenas et Béziers (23,6 km), qui comporte la mise aux normes de la déviation de Pézenas (6,5 km) déjà aménagée à 2 x 2 voies, a été déclaré d’utilité publique par décret en Conseil d’État le 30 mars 2000. Le projet comprend une partie non concédée entre Pézenas et l’échangeur de Béziers Nord-Est et une partie concédée entre l’échangeur de Béziers Nord-Est et l’autoroute A9 :
sur la partie non concédée, une première enquête parcellaire a eu lieu en 2001 pour permettre la réalisation des fouilles archéologiques préventives. L’enquête publique au titre de la loi sur l’eau est prévue au deuxième semestre 2005 afin de permettre l’aboutissement des études techniques et le lancement des premiers appels d’offres en 2006 ;
la section concédée a été intégrée, par décret en date du 1er mars 2002, dans la concession ASF. Les deux barreaux de raccordement avec la rocade n’y figurent pas. Le barreau entre A 75 et le carrefour de la Devèze sera financé et réalisé par l’État, sa gestion étant assurée à terme par ASF. Le barreau de raccordement à la rocade nord sera financé, réalisé et exploité par l’État.
La communauté d’agglomération de Béziers a manifesté le souhait de voir modifié le tracé du barreau de raccordement entre A75 et le carrefour de la Devèze. Le projet modificatif envisagé consiste à remplacer le carrefour dénivelé de la Devèze par un double giratoire dénivelé, décalé de 400 m environ vers l’Est à la hauteur du carrefour actuel. Cette modification qui paraît, après analyse, effectivement souhaitable, entraîne également une reprise du tracé en plan de la RN 9 (ex RN 112). Or, cette modification substantielle nécessite une DUP complémentaire dont l’enquête est prévue au printemps 2006.
Dans son courrier du 25 août 2004, le Ministre de l’Équipement a informé le maire de Béziers qu’il retenait cette option et qu’il « [programmait] les besoins financiers en travaux de la section Pézenas – Béziers sur les années 2005 – 2008 ». Cet échéancier doit permettre de mettre en service le tronçon Pézenas – Valros à l’horizon 2008 et de connecter l’A75 à l’A9 en 2009.
Le cahier des charges initial de la concession prévoyait une mise en service de la partie réalisée par ASF d’ici le 31 décembre 2005. Afin de tenir compte du calendrier de réalisation des travaux réalisés par l’État, le directeur des routes a signifié à ASF par lettre du 27 août 2004 qu’il reportait la date de mise en service contractuelle.
• Recours au péage
Même si le projet a été déclaré d’utilité publique en prévoyant son futur financement sans péage, d’un point de vue technique, la mise à péage de la section manquante pourrait être imaginée, dans la mesure où elle se traduirait par un sur péage relativement indolore pour les usagers entrant ou sortant de l’autoroute A9 au niveau de Béziers.
• Critères de complexité et d’urgence
Les travaux prévisibles en section courante de la liaison entre Pézenas et Béziers n’appellent pas de commentaires particuliers. Il conviendra de tenir compte des contraintes pour les travaux du barreau de la Devèze.
S’agissant de l’urgence, la RN 9 actuelle à deux voies est saturée lors des périodes de fortes migrations (période estivale, vacances scolaires et grands week-end). Les points de saturation concernent la traversée de Valros et le raccordement à l’actuelle rocade de Béziers.
La mise en service des sections de l’A75 relatives aux déviations de Millau et de Lodève va provoquer un saut dans l’évolution du trafic sur cet axe. Ce dernier deviendra alors particulièrement concurrentiel – en terme de coût mais aussi de temps de trajet – avec l’axe rhodanien. De l’ordre aujourd’hui de 18 000 véhicules par jour (TMJA) et 27 000 véhicules par jour (TMJE) sur A75 en direction de Béziers, la prévision de trafic pour 2010 s’établit à 28 000 véhicules par jour (TMJA) s’élevant à 46 000 véhicules par jour (TMJE).
• Conclusion sur l’éligibilité au contratde partenariat
TABLEAU VOIR PDF
Le projet de la section manquante de l’A75 ne présente pas de grosse difficulté technique. Si la mise à péage est une piste qui peut être poursuivie, la mise en concession pourrait être une solution intéressante. A défaut, seule l’évaluation préalable permettrait de départager le recours au contrat de partenariat et la réalisation de la section en financement budgétaire classique.
3.9 Aménagement de la RN88entre Firminy et Marsac (Albi) (carte 7)
• Objet du projet et caractéristiques principales
La RN 88 relie Firminy à Marsac (Albi), et au-delà, Lyon à Toulouse. Le parti d’aménagement à terme de la RN88 retenu par le comité interministériel d’aménagement du territoire de Mende (CIAT) de juillet 1993 est une liaison à 2 x 2 voies avec carrefours dénivelés et statut de route express, afin de compléter le maillage routier national par une liaison transversale rapide vers le Sud-Ouest. Cet axe est indispensable pour le désenclavement des territoires traversés, notamment pour la frange sud du Massif central. Le CIADT de décembre 2003 a confirmé l’importance de l’aménagement en route express à 2x2 voies de la RN 88. Près de 2,2 milliards d’euros sont encore nécessaires pour achever la mise à 2x2 voies de la RN88. 384 ME sont d’ores et déjà prévus aux actuels contrats de plan.
• Avancement des procédures
Trois sections principales peuvent être identifiées :
• Firminy - Le Puy-en-Velay (75 km)
La DUP et le classement en route express de la section entre Firminy et Le Puy-en-Velay nord (60 km) ont été prononcés par décret après avis du Conseil d’État le 20 novembre 1997. La section de Pont-Salomon – Monistrol, y compris le viaduc de Pont-Salomon, a été mise en service à 2x2 voies. Les travaux de la déviation de la Guide - la Besse sont en voie d’achèvement.
La DUP et le classement en route express du contournement du Puy-en-Velay (15 km) ont été prononcés par décret le 27 décembre 2001. Des aménagements ponctuels (giratoire de la Chartreuse, pont sur la Loire) ont été réalisés et le demi-diffuseur du Monteil est en travaux. La section courante du contournement proprement dite, qui n’est pas fonctionnellement phasable, est en cours d’étude de niveau projet.
• Le Puy-en-Velay sud - Le Monastier/A 75 (102 km)
Compte tenu de l’importance des financements à mettre en œuvre eu égard au niveau de trafic attendu, ainsi que de la sensibilité de l’environnement traversé par la RN88 sur ses sections non encore aménagées, la direction des routes a proposé aux élus concernés, regroupés au sein du syndicat mixte d’études et de promotion de l’axe Toulouse - Lyon, d’engager conjointement une démarche innovante d’application du concept de développement durable à la RN88 entre Le Puy-en-Velay et Rodez.
Cette démarche a pour but, d’une part de faire émerger les attentes locales vis-à-vis de l’axe, et d’autre part de permettre un aménagement plus respectueux de l’insertion de l’infrastructure dans l’environnement. Il s’agit, pour l’aménagement de la RN88 entre Rodez et Le Puy-en-Velay, de concilier les objectifs environnementaux et les objectifs socioéconomiques, notamment la maîtrise des coûts. La charte de développement durable de la RN88 entre Rodez et Le Puy-en-Velay a été adoptée le 9 décembre 2005.
• Séverac-le-Château (A75) – Marsac (133 km) :
La DUP et le classement en route express de la section Séverac-le-Château – Albi nord (116 km) ont été prononcés par décret après avis du Conseil d’État le 20 novembre 1997, à l’exclusion du contournement de Baraqueville dont l’enquête publique a eu lieu du 6 décembre 2004 au 14 janvier 2005. La section Rodez – Baraqueville (Olemps – Les Molinières) est en service. Les travaux du contournement de Baraqueville devraient être déclarés d’utilité publique à la fin du premier semestre 2006. Les travaux de la déviation de Recoules sont en cours, ainsi que la mise à 2x2 voies de la rocade de Rodez. Les études sur la rocade de Rodez entre le giratoire des Moutiers et celui de Saint-Marc se poursuivent. La déviation de Carmaux devrait être mise en service en juin 2006.
L’enquête publique pour le doublement de la rocade d’Albi (11 km) a eu lieu du 6 juin au 21 juillet 2005. Les travaux ont été déclarés d’utilité publique le 27 octobre 2005. Les études détaillées de mise à 2x2 voies et les acquisitions foncières ont été engagées en 2004. Les travaux débuteront en 2006. La DUP et le classement en route express de la section Albi-Marssac (6 km) ont été prononcés par décret en Conseil d’État en 1996. L’échangeur du Séquestre, à l’entrée d’Albi, a été mis en service en 2002. Les travaux sont en cours sur la section entre l’échangeur du Séquestre et celui de Fonlabour. Les études se poursuivent entre l’échangeur de Fonlabour et le raccordement à l’A68.
• Objet du contrat
La section Firminy – Le Puy-en-Velay est d’ores et déjà en partie à 2x2 voies même si une mise aux normes s’impose. Des travaux complémentaires sont en cours. La plus grosse opération restant à réaliser est le contournement du Puy (environ 153 ME dont 93 inscrits à l’actuel contrat de plan pour la première tranche fonctionnelle). La plus-value d’un contrat de partenariat ne semble donc pas évidente.
La section Le Puy-en-Velay – A75 (Le Monastier) n’est pas suffisamment avancée pour pouvoir faire l’objet d’un contrat de partenariat dans les deux ou trois ans qui viennent. Par ailleurs, eu égard au niveau de trafic attendu, elle n’apparaît pas comme prioritaire.
En revanche, la section A75 (Séverac) – A68 (Marssac) présente un profil plus intéressant. En premier lieu, elle assurerait la continuité autoroutière de l’A68 vers l’A75, ce qui peut contribuer à la rendre prioritaire par rapport aux deux autres sections présentées ci-dessus. En second lieu, au plan administratif, elle est à un niveau d’avancement suffisant pour pouvoir faire l’objet d’un contrat de partenariat à court terme (deux ans). En effet, seule la déclaration d’utilité publique de la déviation de Baraqueville manque à ce jour, mais elle est attendue pour la fin du 1er semestre 2006. Enfin, elle présente un niveau de trafic qui dépasse d’ores et déjà 10 000 véhicules/jour sur certaines sections27.
L’essentiel des travaux à réaliser se trouve dans la partie aveyronnaise. Dans la traversée du département du Tarn, des travaux sont en cours et sont appelés à se poursuivre pendant la phase d’évaluation et de négociation d’un éventuel contrat de partenariat. Par ailleurs, certains tronçons sont déjà aménagés à deux fois deux voies. Il reste notamment à aménager la section comprise entre Carmaux et Tanus (limite Tarn/Aveyron). Cela suppose un apport en nature des sections en service à l’horizon de la signature du contrat de partenariat, à des fins d’entretien28. Il pourrait être envisagé à l’instar d’autres cas étudiés de dissocier l’exploitation, qui demeurerait assurée par les services de l’État et la gestion de l’infrastructure sous l’angle des travaux d’entretien et de maintenance, qui seraient réalisés par le cocontractant.
Le coût total des aménagements sur la section A75 / A68 est de 885 ME dont environ 380 ME à la charge de l’État. Il restera à financer, à l’issue de l’actuel contrat de plan, 652ME dont 310ME à la charge de l’État (en supposant une reconduction des clés du XIIe plan). Ce coût ne reprend pas les estimations des grands contournements de Rodez et Albi29 qui ne sont qu’au stade des études préliminaires. L’option retenue consiste donc à aménager les rocades existantes à deux fois deux voies.
• Recours au péage et à la délégation de service public
La mise à péage de la RN88 n’a jamais été envisagée et serait, selon toute vraisemblance, fortement rejetée par les élus locaux. Par ailleurs, compte tenu du niveau de trafic sur l’axe, il n’est pas certain qu’une mise en concession soit réalisable avec un taux de subvention acceptable.
• Complexité technique du projet
Le projet de mise à 2x2 voies ne pose pas de difficultés complexes et majeures.
• Urgence de la réalisation du projet
L’accélération de la mise à 2x2 voies de la RN88 fait l’objet de nombreuses demandes des élus locaux. Cet axe est indispensable pour le désenclavement des territoires traversés.
• Conclusion de l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
La solution en marché public, au regard des contraintes budgétaires, risquerait de conduire à une mise en service dans 30 ans, le paiement s’effectuant pendant 30 ans. Une solution en contrat de partenariat où le paiement s’effectue également sur 30 ans permettrait une mise en service au bout de 10 ans, ce qui s’avère plus intéressant. Il s’agira de mettre en avant ce point dans le cadre de l’évaluation préalable. Cet exercice permettra par ailleurs de statuer sur l’urgence et la complexité du projet.
Sous réserve d’une conclusion favorable des discussions engagées avec les collectivités territoriales, le lancement de l’appel d’offres pourrait intervenir début 2007 pour un aboutissement de la procédure début 2008.
3.10 Projet de dénivellation et couverture de la RN13 à Neuilly-sur-Seine
• Objet du projet et caractéristiques principales
Le projet consiste à déniveler et couvrir la RN13 (avenue Charles-de-Gaulle) entre la Porte Maillot (raccordement au périphérique) et la place de Madrid. Une section de cette voie est déjà dénivelée et couverte entre le pont de Neuilly et la place de Madrid qui a permis une réduction importante des nuisances notamment en terme de bruit ainsi que des effets de coupure urbaine nord-sud.
Le coût du projet est compris entre 440 et 520 millions d’euros, selon les différentes variantes relatives à la longueur de la couverture retenue, comprise entre 500 m et 1 400 m.
La RN13, axe routier majeur de l’ouest parisien assure la liaison entre l’autoroute A14, l’autoroute A86 et La Défense d’une part, et le boulevard périphérique parisien et la Porte Maillot à Paris d’autre part. Elle supporte un trafic moyen journalier annuel de 160 000 véhicules/jour.
Dans la traversée de Neuilly, cet important trafic, comparable à celui des grands axes de l’Ile de France, s’inscrit, dans un milieu urbain dense à la fois en termes de population, de bureaux, de commerce et d’activité économique.
Les deux objectifs principaux du projet sont la réduction des nuisances urbaines provoquées par le flux de circulation sur la RN13 et la requalification de l’espace urbain permise par cette couverture.
• Avancement des procédures
La Commission nationale du débat public (CNDP) a été saisie par le ministère le 23 décembre 2004. Dans sa décision du n° 2005-04 du 2 février 2005, elle a décidé l’organisation d’un débat public sur le projet portant notamment sur les modes et plan de financement de l’aménagement routier, les mesures envisagées pour l’organisation de la circulation pendant la phase des travaux et les orientations retenues pour les futurs aménagements de surface.
• Recours au péage
L’acceptabilité et/ou la faisabilité technique d’un péage urbain n’est pas acquise et les reports de trafic sur les autres voies de Neuilly sont indésirables.
• Urgence et complexité
Ce projet francilien, à l’instar de A86-A4 par exemple, pourra difficilement être financé dans le cadre du financement classique des CPER (budgets de l’État et de la Région). En effet, les moyens financiers requis sont hors de proportion avec les enveloppes desdits CPER, ce qui risque de conduire à un étalement des travaux sur plusieurs contrats de plan. La réalisation en plusieurs phases de l’enfouissement de A86 à Antony montre l’importance de la gêne apportée aux usagers et aux riverains dans l’attente de la réalisation complète de l’ouvrage. L’urgence peut donc s’apprécier également dans la rapidité de la réalisation du chantier une fois celui-ci démarré.
Le projet présente plusieurs sources de complexité liées aux contraintes du site (présence de nombreux réseaux : métro, RER, eau, communication) ainsi qu’aux difficultés techniques de mise en œuvre de l’ouvrage, notamment le chantier sous circulation et le raccordement au Bd périphérique qui impliquent une gestion et un phasage pertinents des travaux, ce afin de minimiser les nuisances et la congestion. L’exploitation d’un ouvrage souterrain de cette ampleur sera également une tâche complexe au regard de la sécurité des usagers et de la gestion des incidents.
• Conclusion de l’éligibilité au contrat de partenariat
TABLEAU VOIR PDF
Des recettes annexes paraissent possibles liées à l’utilisation de l’emprise libérée en surface, pour le stationnement par exemple.
Ce projet semble bien adapté au contrat de partenariat (ouvrage coûteux, complexe et urbain). Une étude destinée à évaluer l’intérêt d’un tel montage est en cours. Ses résultats éclaireront le prochain débat public dont la question du financement constituera une des principales thématiques.
CONCLUSION
Le contrat de partenariat ouvre de nouvelles perspectives pour la réalisation de projets routiers en assouplissant les conditions du recours à des contrats globaux entre le secteur public et le secteur privé. Dans ce cadre renouvelé qui n’en a pas moins ses propres contraintes, le contrat de partenariat permet par ailleurs le recours à un péage pour des projets qui ne seraient pas concessibles, autorise la mise en place d’un partage des risques calibré au cas par cas et admet un étalement du paiement par l’autorité publique.
Ces nouvelles perspectives bénéficient bien évidemment à l’autorité publique pour des projets spécifiques.
Les premières analyses menées par le groupe de travail font apparaître que le contrat de partenariat peut être particulièrement avantageux pour les aménagements ou extensions de voirie urbaine, qui sont des projets complexes techniquement et où l’acceptabilité sociale du péage est faible.
Le contrat de partenariat pourrait également se révéler intéressant en terme de coûts pour l’autorité publique dans le cadre de montages combinant loyer et péage, notamment pour les sections où le péage est envisageable mais qui ne peuvent être concédées - en raison de revenus tirés du péage insuffisants qui feraient apparaître la nécessité de subventions d’équilibre trop importantes - ou pour les sections pour lesquelles l’État préfère reprendre à son compte certains risques que le secteur privé n’aurait pu assumer avantageusement sans surcoût excessif.
Le contrat de partenariat présente enfin des avantages en terme de délais et ce pour la quasi-totalité des projets à condition qu’ils respectent les critères d’urgence ou de complexité de l’ordonnance. Le recours au contrat de partenariat pour ce motif nécessitera un arbitrage clair du maître d’ouvrage entre ces différents projets selon leur degré de priorité.
La direction générale des routes a pour objectif de conclure rapidement plusieurs contrats de partenariat, et lancera au plus tôt l’évaluation préalable pour les projets retenus par le Gouvernement.
Une telle analyse peut être entreprise rapidement avec l’aide notamment de la mission d’appui. Elle doit s’accompagner dans tous les cas d’une concertation entre les différents cofinanceurs pour la mise en place du plan de financement nécessaire au lancement de la procédure d’appel d’offres.
Annexe i :STRUCTURES DE RÉMUNÉRATIONS UTILISÉES EN EUROPE
1) Tendances actuelles en Europe
Il est intéressant de revenir sur l’évolution des structures de rémunération utilisées en Europe pour des projets routiers, d’observer les tendances actuelles pour les projets récents et en développement, et d’analyser brièvement les principaux aspects de quelques mécanismes de paiement.
• Tendances historiques des structures de rémunération en Europe
En matière de projets routiers, les pays européens peuvent être divisés en deux groupes : (i) les pays ayant uniquement eu recours au péage réel perçu par le partenaire privé (France, Italie, Grèce) et (ii) les pays ayant eu recours au péage réel et à des mécanismes de paiement (dont le R-U, l’Espagne, le Portugal). (Voir tableau ci-dessous).
Structures de rémunération sur des projets récents et en développement dans quelques pays européens
On peut distinguer, en fonction des structures de rémunération retenues, les groupes suivants :
? Péage réel : France, Espagne (projets nationaux), Grèce, Italie, Allemagne, Irlande et Portugal,
? Péage virtuel : Espagne (projets régionaux),
? Mécanismes de paiement sur une base disponibilité/performance sans risque de trafic et gratuit pour les usagers : Finlande, Hongrie, Roumanie, R-U,
? Mécanismes de paiement sur une base disponibilité/performance sans risque de trafic avec péage réel au profit de la puissance publique : Norvège et Belgique.
Il est intéressant de constater que le péage virtuel n’est plus envisagé que par l’Espagne et que le Portugal envisage de convertir certaines autoroutes à péage virtuel en autoroutes à péage réel en raison des contraintes budgétaires fortes qui résultent du grand nombre de projets réalisés rapidement (sept projets entre 2000 et 2002).
• Revue de trois structures de rémunération développées au Portugal, en Norvège et au R-U
? Portugal
Les péages virtuels appliqués dans le cadre des projets SCUT font appel au concept de bandes de trafic. Ces bandes (quatre ou cinq en général) correspondent à des niveaux de trafic cumulés sur une période définie (par exemple pour chaque jour : bande 1 pour les x premiers véhicules, bande 2 pour les y véhicules suivants, etc.). A chaque bande correspond un tarif unitaire pour chaque véhicule. La dernière bande se voit allouer en général un tarif unitaire nul, ce qui signifie que le revenu du partenaire privé ne peut dépasser un certain maximum. Les usagers ne paient pas de péage, la puissance publique rémunère directement le partenaire privé en fonction du trafic seul.
? Norvège
Pour le projet E39 en Norvège, le mécanisme de paiement retenu est fondé sur des paiements de mise à disposition, en intégrant des indicateurs de performance. Il est également prévu un élément de rémunération lié à l’accidentologie observée, ainsi qu’un complément de rémunération si le trafic est significativement supérieur aux estimations. Par ailleurs, il est intéressant de constater que les usagers s’acquitteront d’un péage, prélevé par le partenaire privé, mais reversé en totalité à la puissance publique.
? R-U : Autoroute A 1 (M)
Sur ce projet, le mécanisme de paiement combine la disponibilité de la route par rapport à des critères techniques et la fluidité du trafic qui l’emprunte. Le paiement est nul si la route est réputée ne pas être disponible selon des critères techniques définis (état de la chaussée par exemple). Si la route est disponible, alors le paiement horaire est un montant défini contractuellement multiplié par un coefficient variant de 0 % à 120 % en fonction de la fluidité du trafic (0 % si la route est considérée comme étant congestionnée). Un élément de bonus/malus limité en fonction de la sécurité s’ajoute à la rémunération. Les usagers ne paient pas de péage.
Aucun modèle de financement ne semble réellement prendre le pas sur les autres, démontrant ainsi que chacun des différents types de financement peut trouver son utilité dans des circonstances et situations précises en fonction notamment du contexte économique local ou de la nature du risque transféré. Le cas de l’Espagne est symptomatique à cet égard puisque les différentes autorités organisatrices (Régions, Gouvernement Central) ont choisi de faire cohabiter différents types de financement selon la typologie des projets à développer (acceptabilité du risque trafic, contraintes budgétaires, rapidité de construction…). On retrouve ainsi des projets développés sur les modes péage réel, péage virtuel, ou (pour les projets n’incluant pas un volet exploitation) selon le système Modelo Aleman (monétisation des créances sur les collectivités nées lors de l’acceptation provisoire des travaux) ou en financement budgétaire classique.
L’Espagne fournit également un excellent exemple du processus de décentralisation constaté depuis plusieurs années pour le développement de certains réseaux routiers. A cet égard, le rôle croissant endossé par les autorités locales a certainement été un catalyseur de l’apparition de modes de financement plus adaptés à certaines situations particulières.
La puissance publique a montré qu’elle pouvait dans certains cas revenir sur les modes de financement qu’elle avait elle-même privilégiés lors de l’étude préliminaire. La Hongrie a par exemple transformé récemment son seul projet en risque trafic, en un projet dont le paiement est assis sur la disponibilité de l’ouvrage. Le Portugal pour sa part, envisagerait essentiellement pour des raisons budgétaires de revoir le mode contractuel du programme SCUT - envisagé initialement en péage virtuel - afin de pouvoir assurer le développement futur et la viabilité à long terme du réseau national tout en respectant les équilibres budgétaires publics.
2) Description des mécanismes de paiement
Cette description ne doit pas être considérée comme un guide exhaustif des différentes formules tarifaires ou spécifications techniques pouvant être introduites dans le cadre d’un contrat de partenariat routier, mais plutôt comme un répertoire permettant de rendre compte de certaines pratiques constatées récemment sur des projets routiers dans plusieurs pays européens.
Par ailleurs, comme il a été indiqué précédemment, la définition du couple formule tarifaire / service requis devra dépendre principalement des objectifs recherchés par la puissance publique. Il sera en effet possible de pondérer certains critères afin de définir des niveaux de performance ou de qualité du service adaptés aux caractéristiques intrinsèques du projet considéré.
• Exemples de formules tarifaires
Le tableau présenté ci-après détaille plusieurs formules tarifaires utilisées récemment sur des projets européens dont la rémunération est basée principalement sur des critères de performance et de qualité de l’exploitation de l’ouvrage. Il met en lumière les principales variables et les différents éléments susceptibles d’affecter la rémunération du co-contractant privé.
A partir des cas étudiés, il est ainsi possible d’établir les principales composantes que l’on retrouve dans le mécanisme de paiement d’un projet de type PPP :
? Le paiement pour disponibilité de la route : principale composante (60-80 %).
Fonction des différentes périodes de la journée (jour/nuit), de la période pendant laquelle la route/voie est indisponible (heure de pointe, jour, nuit…), de la longueur du tronçon affecté, du nombre de voies non disponibles et de la durée de la non-disponibilité.
? Le Maintenance Monitoring Payment (« MMP ») : 2e source de revenus.
Paiement variable et pondéré par les Points de Performances.
? Les Points Performances (« PP ») :
Viennent en déduction des revenus pour des défauts de performance dus à des événements de sécurité (contrôle) ou de qualité (maintenance).
? Trafic Payment (« TP ») : compensation due au volume de trafic
Réévaluation des recettes en fonction du trafic constaté.
? Les conditions de sécurité (accidents)
Le paiement est généralement fonction du taux d’accident constaté et comparé aux autres routes du pays de même type. Des Bonus/Malus sont applicables
• Contrôle des prestations effectuées
Un des principes communs figurant dans les différents contrats cités précédemment est l’autocontrôle de la mesure de performance du service effectué par l’opérateur. Il incombe en effet généralement au co-contractant privé d’assurer la mesure du niveau de qualité et de performance de son travail, et de fixer les déductions et pénalités diverses dues au titre du contrat.
La puissance publique dispose toutefois généralement d’un droit de regard sur les enregistrements des diverses sous-performances ou incidents observés sur le réseau exploité. Ceci permet le contrôle a posteriori des incidents par le délégant et l’établissement éventuel de pénalités pour mauvaise gestion.
TABLEAU DESCRIPTION DES PROJETS PAR PAYS ET INFORMATIONS DIVERSES Hongrie, Norvège, Royaume-Uni, Finlande, Canada, Portugal VOIR PDF
Annexe ii FINANCEMENT
Cette annexe a pour objet de donner un panorama des conditions financières envisageables sur le marché français se basant sur les grandes tendances du marché européen pour ce type de financement et dans le cadre d’un transfert de risques standard :
• Paramètres communs liés au financement :
? Durée des financements : les principaux facteurs déterminant la durée envisageable pour les financements bancaires sont d’une part la durée du contrat et d’autre part la durée résiduelle avant fin de concession (tail) demandée par les prêteurs. Celle-ci est bien évidemment contrainte par la durée des financements disponibles sur les marchés ;
? Tail : la tail minimale envisageable dépend grandement de la durée du contrat proposé et du niveau de probabilité d’avoir à restructurer la dette avant son remboursement final ;
? Covenants financiers :
? Gearing : le niveau du ratio dette/fonds propres acceptable par le marché dépend fortement du niveau de risques assumé directement par la société projet. Pour certains projets, le facteur dimensionnant se révèle cependant être le niveau de dette maximal que les revenus du projet peuvent absorber (debt capacity). Le solde des ressources étant en effet assuré par les fonds propres et les apports publics (subvention) ;
? DSCR, LLCR : si certains niveaux de ratios semblent être usuellement acceptés par le marché dans le cas de structures standards, il n’en reste pas moins que les niveaux fixés doivent permettre de démontrer le remboursement de la dette dans l’ensemble des scénarios dégradés. Ceci est particulièrement notable pour les projets pour lesquels subsiste un risque de trafic résiduel ;
? Marges sur financement : les marges sont fortement liées au niveau de risques assumé par la société de projet et varient notamment en fonction du pays considéré, de la nature même du projet et de la qualité des partenaires développeurs privés ;
? Éléments contractuels (par exemple indemnité de résiliation du contrat) : une des analyses fondamentales effectuées par le secteur privé sera consacrée aux conforts juridiques assurant le remboursement total ou partiel de la dette senior dans les différents cas de résiliation. Ces clauses seront analysées en prenant également en compte l’ensemble des risques attachés au projet et le contexte local (notamment juridique et réglementaire). Ces clauses constituent pour les prêteurs un des éléments principaux de confort puisqu’elles déterminent la valeur résiduelle ultime de la concession lors de l’apparition de scénarios dégradés.
Nous commenterons ici les modes de financement des deux principaux schémas de type PPP :
• Le Péage virtuel (shadow toll) :
Le principe de ce schéma est que la société de projet reçoit directement de la puissance publique un paiement lié au nombre de véhicules enregistrés et selon un tarif défini pour chacun des niveaux de trafic atteints (bandes prédéterminées). Parfois critiqué car contraire au principe de l’utilisateur-payeur (les ressources budgétaires sont apportées par la fiscalité), ce type de montage permet cependant d’assurer la réalisation de projets dans des zones à faible développement disposant de capacité de trafic peu importantes, ou dans des pays ne pouvant avoir recours au péage (pays sous le système de la vignette).
Pour ce genre de projets, le risque lié à la fréquentation est généralement couvert de façon substantielle. Le péage virtuel permet tout d’abord d’annuler totalement le risque de non-acceptabilité de l’ouvrage par les usagers puisque ceux-ci n’en supportent qu’indirectement le prix (via des taxes locales). En outre, souvent utilisé sur des sections dont le trafic historique est déjà connu, la volatilité des revenus de trafic est bien inférieure à celle constatée sur des projets à péage réel, supportant un risque trafic pur. Ceci aura une incidence notable sur les niveaux de sécurité formulés par le secteur privé (ratios de couverture de la dette, gearing, tail etc.…) dont les principales caractéristiques dans un contexte français pourraient s’inscrire dans les enveloppes définies ci-après :
- Durée de financement : comme indiqué précédemment, dans l’hypothèse où la tail est acceptable, la durée des financements bancaires pourrait atteindre trente ans à l’image de ce que l’on rencontre actuellement sur les différents marchés en Europe ;
- Tail : dans un contexte de faible volatilité des revenus (risque trafic substantiellement couvert), celle-ci devrait se situer aux alentours de trois à quatre ans ;
- Covenants financiers :
? Gearing : en fonction des risques (notamment liés à la construction) assumés in fine par la société projet, les ratios de dette/fonds propres acceptables par les marchés devraient atteindre classiquement des niveaux de l’ordre de 85/15. Ces niveaux devront être revus le cas échéant afin de prendre en compte certaines situations particulières (construction en zone urbaine, risques liés à des constructions souterraines, en zone maritime etc.…) ;
? DSCR, LLCR : le marché fixe actuellement des niveaux de ratios de couverture aux alentours de 1,30x, ceux-ci permettant de résister à des scénarios dégradés de trafic ;
– Marges : les niveaux de marges observés varient de 90 bps à 120 bps selon la nature des projets. Ces niveaux pourraient cependant être revus à la baisse sur certaines tranches bénéficiant de sûretés spécifiques (par exemple cession de créances de type contrat de partenariat).
• Le paiement pour disponibilité :
La répartition des risques dans ce type de schéma est généralement plus favorable pour le secteur privé qui ne se voit pas transférer de risque lié à la fréquentation de l’ouvrage.
Un des avantages majeurs couramment avancés pour le développement de projets sur une base disponibilité est que ce type de structuration contractuelle permet d’assurer la réalisation de projets dans des zones ne disposant pas d’un socle de trafic potentiel suffisant.
Pour ce type de schémas, un soin particulier sera apporté à l’analyse précise de la structure de rémunération qui devra permettre de vérifier que les pénalités de sous performance auxquelles la société projet est exposée soient transférées de façon adéquate aux sociétés sous-traitantes. Ceci s’avérera d’autant plus important pour ce qui concerne les financements dans ce type de contrats dans la mesure où une variation défavorable de ces paramètres ne pourrait être compensée par une éventuelle « upside » souvent latente dans les projets où le secteur privé assume un risque de volume.
Les principales caractéristiques des financements bancaires pourraient être les suivantes :
- Durée de financement : pour les mêmes raisons que celles avancées précédemment, la durée des financements bancaires pourrait également atteindre trente ans ;
- Tail : Le risque lié à une variation des revenus étant assimilé comme plus faible (redevance fixe et indexée), la tail pourrait atteindre des minima d’environ 1.5 à 2 ans, à l’image de ce que l’on rencontre actuellement sur le marché PFI au R-U ;
- Covenants financiers :
? Gearing : les risques assumés in fine par la société projet étant limités à un risque de construction, le ratio de dette/fonds propres devrait également atteindre classiquement des niveaux d’environ 90/10 ;
– DSCR, LLCR : le marché fixe actuellement des niveaux de ratios de couverture aux alentours de 1,20x ;
– Marges : les niveaux de marges observés pourraient atteindre des niveaux de l’ordre de 100 bps
- Schémas mixtes :
Des structures mixtes comportant une structure de rémunération liée en partie au trafic et à la disponibilité de l’ouvrage sont également envisageables. Les caractéristiques des financements seront alors adaptées en fonction de la répartition réelle des revenus et des risques du projet.
Remarques sur les financements :
D’une manière générale et par rapport à des schémas de péage réel, ces structures de financement apparaissent plus tendues (faibles ratios de couverture, niveaux élevés d’endettement, courte tail) reflétant en particulier le niveau limité de volatilité des revenus et un transfert des risques de construction et d’exploitation plus important vers les opérateurs privés ;
Il convient de noter que les indications formulées ci-avant concernent principalement le marché bancaire et pourraient dans certains cas être améliorées par l’apport de dettes obligataires réhaussées par des assureurs de type Monoline offrant souvent des maturités plus longues mais contraints par la nécessité d’obtenir des notations acceptables d’agence de notation ;
Comme précisé ci-dessus, l’apparition de schémas de financement permettant de disposer d’outils semblables à ceux dont peuvent bénéficier en France les financements de projets de type PPP dans les secteurs prisons/hôpitaux, devrait permettre de diminuer avantageusement le coût des conditions financières. En effet, la possibilité pour les établissements bancaires d’assurer une partie de la structuration des financements sur la base d’une acceptation de la cession de créances des redevances versées par le Concédant (partie fixe de la redevance) permet d’atteindre pour cette tranche des conditions de financement proches de celles constatées pour le financement du secteur public. A l’instar des solutions envisagées pour ces projets pilotes, une tranche supplémentaire en risque projet, ne bénéficiant pas de sûretés spécifiques de ce type, assurera le complément des financements à des conditions intermédiaires par rapport à des financements de projet sans recours supportant un risque de fréquentation.
En matière de transfert de risques au secteur privé, il est en outre important de rappeler une des particularités inhérentes au contrat de partenariat ayant trait au couple risque/rentabilité : les modalités de transfert des risques au secteur privé doivent tenir compte du fait que l’« upside » potentiel pour les partenaires privés se limite
principalement aux améliorations des performances d’exploitation, créant ainsi un plafonnement de la rentabilité.
