On ne reviendra pas ici sur les différents sinistres, pour la plupart liés au retournement du marché immobilier, qui ont donné lieu à une abondante littérature. Bien des élus locaux, même séduits par les avantages réels ou supposés des sociétés d'économie mixte (SEM), semblent cesser d'y recourir. Avant de condamner l'outil sans s'interroger sur ceux qui l'utilisent, tentons plutôt une lecture simple des avantages et des inconvénients des SEM par rapport à la régie directe.
Au plan opérationnel
Au plan opérationnel et dans un cadre contractuel adapté et rigoureux, il est certain que la SEM est préférable à la régie directe. Le recours à une SEM permet d'utiliser les savoir-faire, divers et nécessaires, dont la combinaison et la cohérence ne se retrouvent pas forcément au sein des services d'une collectivité locale. Le recrutement et la rémunération des collaborateurs qualifiés y sont d'ordinaire plus faciles. La souplesse de fonctionnement d'une structure de droit privé, à décision équivalente, permet de gagner en temps et efficacité dans un processus opérationnel souvent lourd. Les relations avec les tiers et les aspects commerciaux gagnent à sortir du cadre administratif dans lequel une collectivité évolue habituellement.
Au plan financier
Le coût, et donc le besoin de financement, d'un projet étant le même en régie et en SEM, l'appréciation des différences éventuelles sur le plan financier devra se faire principalement sur les points suivants :
les conditions de financement : elles sont, malgré les garanties, un peu plus coûteuses pour les SEM que pour les collectivités, sans que la différence apparaisse très élevée.
la fiscalité : les règles applicables en matière d'aménagement ne diffèrent pas, que l'on soit en régie ou en SEM, mais il est d'usage de constater que l'optimisation en matière de TVA est plus facile à conduire lorsque l'on est soi-même une personne commerçante de droit privé.
le coût de fonctionnement : économiquement, et à service équivalent, les frais de fonctionnement, en régie directe et SEM sont les mêmes. Dans ce dernier cas, ils apparaissent clairement, alors qu'au sein de la collectivité, leur comptabilisation réelle n'est pas toujours aisée (voir encadré).
Au plan des difficultés et de leur traitement
On aborde ici ce qui constitue la plus importante des différences entre la conduite publique directe et le recours à une SEM. En effet, la SEM est une personne morale de droit privé, régie par des dispositions ordinaires, et notamment celles relatives aux procédures d'exécution et aux défaillances. Malgré bien des exemples de difficultés financières, on n'a pas relevé de collectivité locale en état de jure de cessation de paiement durable, alors que les procédures collectives ouvertes par les tribunaux de commerce à l'encontre de SEM locales ne sont pas rares.
En cas de « défaillance » de la SEM, la collectivité locale peut constituer une sorte de rempart protégeant momentanément les finances de la ville, mais cela peut aussi entraîner élus et personnels administratifs dans des procédures largement méconnues d'eux.
Outil opérationnel ou simple structure juridique ?
Certaines collectivités ont choisi d'utiliser la souplesse d'une SEM sans constituer ou laisser se développer une entreprise : la SEM n'est alors qu'une structure juridique adaptée, sans moyens propres. Il s'agit là d'une solution moins rare qu'on ne le pense. Le principal avantage tient à un contrôle direct réel de la structure qui n'a pas d'existence propre. Il n'est pas nécessaire non plus d'élaborer une logique d'entreprise. L'inconvénient majeur réside dans l'absence de recul et d'interface externe avec les interlocuteurs qui savent se trouver en relation directe avec la collectivité.
Le plus souvent, les collectivités créent une entreprise, dotée de moyens propres de fonctionnement. Les risques théoriques sont ceux de toute entreprise : équilibre des charges et dépenses, même lorsque la collectivité n'alimente plus assez le carnet de commandes ; tentation naturelle de perdurer alors que l'objet principal ayant présidé à sa constitution est terminé, etc.
L'ESSENTIEL
»Dès qu'une opération d'aménagement présente quelque complexité dans son montage ou sa conduite, le recours à une SEM est préférable à une gestion en régie directe.
»Si la collectivité envisage plusieurs opérations sur une durée assez longue, la solution la moins risquée est de confier l'opération nouvelle à une SEM locale déjà constituée.
»Le choix de créer une SEM nouvelle doit procéder - au-delà de la seule approche politique - d'une analyse économique traditionnelle.
