Le constat : un contextepropice à la prise en compte des nouveaux enjeux énergétiques par les collectivités
Pour faire preuve d’exemplarité en matière de dépenses énergétiques, les personnes publiques doivent redéfinir leurs rôles en tant que consommateur, producteur, voire distributeur d’énergie. Cette redéfinition apparaît d’autant plus nécessaire qu’elle intervient au terme de la libéralisation progressive des marchés de l’énergie et dans un contexte actuel à forts enjeux en termes de besoins et d’économies potentielles.
Ainsi, dans le secteur des logements sociaux, les autorités estiment à 850 000 le nombre de logements peu performants. L’exploitation de ce gisement d’économies d’énergie permettrait un gain d’au moins 7 milliards de kWh et une diminution d’un million de tonnes de CO2 par an (1).
La loi de programmation et d’orientation de la politique énergétique (2) cristallise ces objectifs. L’efficacité énergétique prônée par les collectivités nécessite l’élaboration de nouvelles stratégies en termes d’investissement et d’exploitation. La coopération entre le secteur public et le secteur privé apparaît comme une solution intéressante pour limiter la « facture énergétique » importante des collectivités. Les partenaires privés deviennent dès lors des alliés de premier plan qui peuvent aisément mettre à disposition leur savoir-faire en matière d’investissement et de financement dans le but de réduire les dépenses énergétiques et de faciliter les investissements difficiles à réaliser dans des contextes de restrictions budgétaires.
Cette coopération se traduit aujourd’hui par plusieurs types d’actions associées à des instruments contractuels tels que les certificats d’économie d’énergie, délivrés en contrepartie de la réalisation d’opérations standardisées (3) ou encore le contrat de performance énergétique.
Ce dernier se définit comme « un accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d’une mesure visant à améliorer l’efficacité énergétique, selon lequel des investissements dans cette mesure sont consentis afin de parvenir à un niveau d’amélioration de l’efficacité énergétique qui est contractuellement défini » (4).
Le contrat de performance énergétique apparaît donc comme un moyen permettant de dépasser le paradoxe énergétique qui se traduit par une absence de la collectivité dans son rôle de maîtrise de la demande de l’énergie alors qu’elle devrait en être l’acteur principal.
Cette absence ne relève d’ailleurs pas tant de facteurs budgétaires que de barrières politiques, organisationnelles et humaines.
Un partenariat pour les économies d’énergie
Le partenariat apparaît comme relativement vertueux puisque les économies d’énergie réalisées sur les coûts énergétiques (calculés sur les niveaux de consommation des années précédentes) viennent directement absorber les investissements qui en sont à l’origine !
La collectivité n’a pas à impacter son budget et la société partenaire est poussée dans la réduction des frais de fonctionnement qui sous-tend pour elle un niveau de rémunération plus attractif. Il s’en dégage une certaine équité entre la collectivité et son partenaire.
Champ d’application
Le contrat de performance énergétique, axé sur le principe d’économie d’énergie, constitue un mécanisme innovant et de premier plan pour permettre aux collectivités d’améliorer l’efficacité énergétique de leurs patrimoines. Son champ d’application peut se décliner selon trois volets : la gestion et l’exploitation de bâtiments, le financement et l’exploitation d’éléments techniques et enfin la réalisation d’investissements et leur maintenance.
En fin de contrat, la collectivité se retrouve propriétaire d’un équipement efficace et plus économe. A terme, elle devient seule bénéficiaire des économies réalisées et conserve ses moyens financiers pour d’autres utilisations (5). Pour maximiser les effets de ce dispositif, il peut s’avérer opportun d’évaluer la faisabilité d’un contrat de partenariat associé à un contrat de performance énergétique.
Conditions préalables à la mise en place d’un contrat de performance énergétique
La réussite d’un tel contrat implique plusieurs préalables afin d’éviter tout dérapage ultérieur, lors de sa mise en œuvre.
Il est important que l’engagement de chacun se fasse sur le moyen terme, soit sur une période supérieure à cinq ans. En effet, le retour sur investissements étant programmé dans une fourchette de quatre à sept ans pour les sociétés privées, il semble opportun de programmer un dimensionnement ou une rénovation des infrastructures sur une période adéquate.
Par ailleurs, une gestion optimisée de l’énergie passe par une analyse préalable et une modélisation de l’ensemble des besoins du site qui permettra à terme de choisir le mode de partenariat le plus adapté au contexte de la personne publique. Il s’agira notamment de dresser une courbe de charge afin de définir le profil de consommation du site actuel et le profil qui sera considéré comme un objectif une fois les économies générées. Cet exercice constitue une étape essentielle car en évaluant le niveau d’économie future réalisée, il permet de juger de la viabilité du projet au regard des charges encourues par le partenaire privé.
En effet, les économies devront être substantielles dans le cas où l’on envisagerait une couverture par la personne privée de l’amortissement de l’investissement réalisé, du paiement des intérêts et des charges de maintenance et du gros entretien/renouvellement.
Enfin, ce contrat devra être avant tout axé sur la performance : non seulement celle des installations mais également celle des prestations de maintenance et d’entretien/renouvellement des équipements.
Le calibrage du programme d’intervention préventive doit ainsi être précis et adapté au profil de consommation et permettre un suivi régulier des performances énergétiques envisagées.
Complexe par nature (difficulté à optimiser des solutions possibles, difficulté à formuler des spécifications techniques et à répondre à ses objectifs de manière optimale), mais également d’un point de vue financier (en particulier concernant la rémunération du cocontractant en fonction des résultats obtenus), le contrat de performance énergétique doit pouvoir s’exprimer au travers d’un cadre juridique souple et innovant.
Procédure à adopter
Un premier bilan énergétique des infrastructures de la collectivité sera réalisé. Afin de mettre en place un contrat de performance énergétique, plusieurs déclinaisons sont ouvertes aux personnes publiques. Elles peuvent lancer un marché public de services. Toutefois, si le partenaire privé prend en charge les investissements, elles peuvent aussi prendre appui sur les contrats de partenariat. La « facture énergétique » demeurant à la charge de la personne publique.
Lorsque la personne publique souhaite conserver la maîtrise et le portage de ses investissements tout en bénéficiant de conseils et de solutions de gestion/maintenance d’équipements optimales, elle fera appel au marché public. Toutefois, la gestion et l’exploitation de ces équipements ne pourra excéder une durée de cinq ans ; ce qui peut s’avérer problématique compte tenu de la période d’engagement minimum mentionnée ci-dessus.
En effet, ces marchés ne peuvent avoir qu’une durée et un champ d’application limités au regard de l’ampleur des investissements identifiés en France alors même que la réalisation de projets de performance énergétique nécessite une solution globale sur une durée plus longue afin d’amortir les investissements réalisés.
Le contrat de partenariat (CP), instrument de performance énergétique
Si le CP n’est pas le seul modèle juridique possible, il constitue néanmoins le meilleur instrument pour les personnes publiques désireuses de se lancer dans la recherche de performance énergétique pour réaliser des économies par le biais d’investissements d’envergure préfinancés. Par ses principales caractéristiques, le CP peut ainsi devenir un véritable « contrat de partenariat énergétique » (6).
En premier lieu, c’est un contrat global. La maîtrise d’ouvrage est confiée à une personne privée qui s’engage sur un résultat à atteindre.
En second lieu, sa durée est déterminée. Le partenaire privé est rémunéré par rapport aux performances qu’il s’est engagé à obtenir. Il prend à sa charge, sur une durée fixée préalablement, l’entretien et les investissements qui, compte tenu du secteur, évoluent rapidement.
Enfin, le CP prend en compte l’idée d’un certain « retour sur investissements ». Le cocontractant privé mettra, en général, l’accent sur la rapidité de mise en œuvre du programme de travaux pour accélérer le retour sur investissements. Il prendra également en charge le risque afférent à la gestion des équipements et investissements dont la charge lui sera transférée pendant la durée du partenariat.
