Grâce au développement de nouvelles technologies permettant à des personnes situées dans le monde entier de prendre contact entre elles et dans un contexte économique tendu, les meublés de tourisme ont trouvé une place de choix au sein de l'hébergement touristique. En effet, ils constituent une solution séduisante par rapport à l'offre hôtelière plus standardisée, parfois vieillissante et comparativement plus chère. C'est également une solution simple et économique, plébiscitée par les voyageurs pour séjourner au cœur des centres-villes, dans des locaux confortables et bien équipés.
Le Code du tourisme, via son article L. 324-1-1, s'est attaché à en donner une définition qui fait ressortir sa proximité avec le logement classique des habitants. Il précise que « les meublés de tourisme sont des villas, appartements ou studios meublés, à l'usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois ».
Si, au départ, ce nouveau mode d'accueil des touristes - constitué en offre alternative face aux acteurs traditionnels tels que les hôtels - a été séduisant, les conséquences en ont été de natures différentes selon les territoires concernés. Certaines zones méconnues ou isolées économiquement ont vu arriver des résidents de passage susceptibles de valoriser l'activité économique et de permettre la rénovation de constructions vouées à la déshérence. D'autres au contraire en ont rapidement perçu des effets négatifs, non seulement sur l'offre de logement mais également sur les autres formes d'occupation du territoire, notamment le tissu commercial.
L'épisode Covid-19 a mis un frein majeur au développement des meublés de tourisme. Pendant plusieurs mois, en raison des restrictions de déplacement, certains propriétaires qui proposaient des meublés touristiques ont été confrontés à l'incertitude de la sortie de crise. Encouragés par les collectivités, ils ont parfois préféré réintroduire leurs logements dans le circuit classique pour faire face à des problèmes économiques.
Cependant, la courte période de répit liée à la pandémie n'a que temporairement atténué les effets de cette activité de l'économie quaternaire sur le développement du territoire. Paris en est l'illustration : en 2022, les services ont constaté un accroissement des déclarations de meublés passant de 190 déclarations en janvier à 1 800 au mois de mai. De nombreuses collectivités ont dès lors réaffirmé leur besoin de régulation afin de conserver la maîtrise de leur territoire.
Une offre alternative aux conséquences néfastes pour les habitants
Grâce à l'Atelier parisien d'urbanisme (APUR), la Ville de Paris a analysé les effets des locations de nuitées hors circuit traditionnel, c'est-à-dire par le biais des plates-formes sur l'ensemble de son territoire.
Il a ainsi été constaté que 6 % du parc de logements faisait l'objet d'annonces de locations touristiques, dont 20 % du parc de Paris-Centre. Il s'en est suivi une baisse du nombre d'appartements mis en location de longue durée (rentabilité moindre) ainsi qu'une baisse du nombre de résidences principales au bénéfice des résidences secondaires, logements occasionnels ou locaux vacants. Ainsi entre 2012 et 2017, Paris a perdu 39 400 résidences principales.
Outre un impact sur les modalités de répartition et d'occupation des logements, le phénomène a conduit à une hausse des loyers et des prix de l'immobilier ainsi qu'à une diminution de l'offre commerciale classique au profit d'une mono-activité touristique.
Devant l'ampleur du phénomène et la concentration des meublés de tourisme dans certains secteurs, les résidents traditionnels ont commencé à alerter et à faire part aux élus de nuisances et de tensions au sein des immeubles en raison de la transformation de leur quartier. En effet, là où les hôtels permettent de concentrer des résidents aux aspirations généralement festives, l'immeuble traditionnel reste généralement un lieu dans lequel les règlements de copropriété affichent des règles de bon voisinage et de respect de la tranquillité. La réflexion sur le besoin de réguler n'est donc plus seulement un enjeu porté par les pouvoirs publics, elle constitue désormais une attente forte des habitants et de certains acteurs économiques, notamment commerciaux.
La mixité fonctionnelle menacée par l'inexorable expansion des meublés de tourisme
S'il permet d'attirer de nombreux touristes, cet enfant de l'économie participative ne se contente pas de raréfier l'offre de logement, il s'attaque désormais à la mixité fonctionnelle des quartiers.
À Paris, dans les quartiers centraux très touristiques, les commerces de destination, par exemple les boutiques de souvenirs, sont les plus présents tandis que dans les quartiers résidentiels les commerces de proximité (boulangeries, traiteurs, etc.) sont les plus représentés. Le remplacement de résidences principales par des logements destinés aux touristes impacte inévitablement la typologie commerciale et la vie des résidents permanents.
Tandis que, jusqu'à présent, les meublés de tourisme portaient principalement atteinte au parc de logements locatifs traditionnels, un nouveau phénomène est apparu consistant à transformer des bureaux et surtout des locaux commerciaux en meublés. Le durcissement de la réglementation protectrice pour les logements et l'agilité des opérateurs économiques sont sans doute liés à ce nouveau mode opératoire.
Le législateur a donc à nouveau dû s'emparer du sujet de sorte qu'aujourd'hui si l'on recherche les dispositions applicables aux meublés de tourisme, il convient de se rapporter à trois codes différents : tourisme, urbanisme, construction et habitation, qui tentent de se coordonner1 .
Une nouvelle autorisation depuis la loi relative à l'engagement dans la vie locale
La dernière évolution des textes - issue de la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique du 27 décembre 2019 - a créé un nouveau type d'autorisation pour les meublés de tourisme situés dans les communes ayant mis en œuvre la procédure d'enregistrement de toute location d'un meublé de tourisme. À travers une délibération, les conseils municipaux peuvent désormais soumettre à autorisation la location en tant que meublés de tourisme de locaux commerciaux (mentionnés par l')2 afin de protéger l'environnement et l'équilibre des fonctions urbaines.
Paris, comme beaucoup de villes soumises à pression touristique, a donc très vite engagé une réflexion sur les possibilités de mise en œuvre du nouveau dispositif.
Dès la sortie du décret d'application de la loi, les services en charge du logement, de l'urbanisme et de l'attractivité économique ont été missionnés par les élus pour réaliser une analyse approfondie du contexte parisien en lien avec les données disponibles au sein de l'APUR.
Les demandes formulées en matière de changement de destination, les changements d'usage, ainsi que les déclarations de meublés ont été analysées et étudiées sur l'ensemble des arrondissements ou secteurs. Toutes les informations susceptibles d'être recueillies via les demandes déposées auprès des services ou les open data ont été utilisées pour analyser le territoire et les effets potentiels de cette activité sur l'offre de logement ou l'offre commerciale.
L'open data, outil d'aide à la décision pour la Ville de Paris
À partir des données recueillies, la Ville de Paris a délibéré afin de préciser les critères retenus par les services pour accorder ou non l'autorisation de louer -et donc de transformer - un local à usage commercial en meublé de tourisme.
Parmi les différents critères, le plus prégnant est celui des linéaires commerciaux identifiés par le plan local d'urbanisme (PLU) en tant que linéaires structurants dans lesquels la protection du commerce et de l'artisanat est déterminante. Sur ces linéaires identifiés graphiquement, les locaux à usage commercial ne peuvent pas faire l'objet de locations meublées de courte durée. Cette disposition permet de garantir une cohérence dans l'application des différents outils dont dispose la Ville.
Les autres critères retenus visent des objectifs de protection de l'environnement urbain et de préservation de l'équilibre entre les diverses fonctions urbaines notamment la protection des activités menacées ou soumises à forte pression touristique.
Tout d'abord, pour être autorisée, la transformation du local ne doit pas contribuer à rompre l'équilibre entre emploi, habitat, commerces et services. La Ville apprécie sur un secteur la densité des meublés de tourisme, de l'offre commerciale ainsi que celle de l'offre hôtelière. Par ailleurs, la transformation du local ne devra pas conduire à générer des nuisances pour l'environnement urbain appréciées au regard de son insertion dans le quartier mais aussi au sein de l'immeuble concerné. Les services disposent d'éléments pertinents pour effectuer cette appréciation dans la mesure où le Code a prévu que les pétitionnaires intègrent à leur demande des précisions sur la consistance des locaux.
Ce dernier critère, fondé sur les dispositions légales, répond également aux aspirations de la population. En effet, de nombreux courriers ou demandes sont adressés régulièrement à la Ville de Paris pour signaler des nuisances ou effets indésirables sur l'évolution des quartiers.
La protection des locaux commerciaux, une palette d'outils qui s'étoffe au fil des ans
Aujourd'hui, les demandes visant à transformer des locaux commerciaux en meublés de tourisme doivent passer sous les fourches caudines des dispositions portées par les Codes du tourisme et de l'urbanisme.
Ce dernier prend en compte ce que l'on nomme la destination des locaux, c'est-à-dire la vocation d'origine de la construction ou ce pour quoi elle a été construite. La destination permet de déterminer si la seule autorisation au titre du Code du tourisme suffit où s'il convient également de solliciter une autorisation au titre du Code de l'urbanisme3 .
Depuis le décret relatif à la modernisation du contenu du PLU pris en application de la , les anciennes destinations qui étaient visées par l'article R. 123-9 du Code de l'urbanisme ont été remplacées par 5 destinations et 23 sous-destinations.
Les PLU antérieurs à la pouvaient librement préciser le contenu des destinations prévues par le Code de l'urbanisme et définir les règles qui leur étaient applicables. C'est notamment le cas du PLU de Paris actuel jusqu'à ce que la révision engagée en 2020 soit approuvée4 . Chaque destination fait l'objet d'une définition dans le règlement du document d'urbanisme à laquelle il convient de se rapporter en cas de travaux.
Dans les PLU « alurisés », les règles mises en place doivent se conformer à 5 destinations légales comprenant chacune plusieurs sous-destinations (au nombre de 23 aujourd'hui). Ces différentes destinations et sous-destinations sont expressément prévues par les textes, qui en précisent les contours.
Autorisation d'urbanisme et/ou autorisation de location en meublé de tourisme, telle est la question !
Avant d'engager leurs travaux, les pétitionnaires qui souhaitent transformer un local en meublé de tourisme doivent donc identifier quelles destinations et sous-destinations fixées par le Code de l'urbanisme leur sont applicables afin de vérifier si celles-ci évoluent.
Depuis une décision du , la situation est complexe pour un demandeur. Quand bien même le projet porterait sur un territoire couvert par un PLU « non-alurisé », seules les nouvelles destinations et sous-destinations définies aux articles et du Code de l'urbanisme doivent être prises en compte pour déterminer le champ d'application des autorisations d'urbanisme nécessaires à la réalisation d'un changement de destination et de sous-destination.
Ainsi en fonction de la qualification d'origine du bien et de l'ampleur des travaux projetés, un propriétaire devra soit déposer une demande de changement de destination et sous-destination par le biais d'un permis de construire ou d'une déclaration préalable (instruit en même temps que l'autorisation imposée par le Code du tourisme) soit uniquement une demande d'autorisation au titre du Code du tourisme.
Plusieurs cas de figure peuvent se présenter. Un permis de construire devra être sollicité pour tout changement de destination ou de sous-destination accompagné d'une modification des structures porteuses ou de la façade du bâtiment.
Pour les changements de destination sans travaux importants, seule une déclaration préalable sera nécessaire.
Quant aux changements de sous-destination sans changement de destination et sans travaux importants, ils ne seront soumis à aucune autorisation au titre du Code de l'urbanisme. Le demandeur reste cependant soumis aux dispositions du Code du tourisme (pour les locaux commerciaux) et le cas échéant du Code de la construction et de l'habitation (pour les logements).
À titre d'illustration, la transformation d'une surface de bureau en meublé de tourisme sera soumise à autorisation au titre du Code de l'urbanisme dans la mesure où il y a un changement de destination (cf. articles R. 151-27 précité). Selon l'ampleur des travaux envisagés, il lui appartiendra de déposer une déclaration préalable ou une demande de permis de construire. En cas de transformation d'un local commercial en meublé de tourisme (destination identique) sans travaux importants - seule la sous-destination est modifiée. Dès lors, le propriétaire, qui soumet ce local à location en tant que meublé de tourisme, devra uniquement solliciter la collectivité en vue d'obtenir une autorisation au titre du Code du tourisme sans être soumis à permis de construire ou déclaration préalable.
En toute hypothèse, le propriétaire d'un local susceptible d'évoluer vers le meublé de tourisme fera donc l'objet d'un contrôle de la part de l'administration.
Après avoir identifié quel type d'autorisation est exigé par les textes, le pétitionnaire devra vérifier si sa demande est conforme aux dispositions qui sont prévues dans le règlement du PLU (voir encadré « Les outils du PLU de Paris en faveur du commerce »). La vigilance est recommandée pour éviter tout procès-verbal ou amende.
Avant toute évolution d'un local en meublé de tourisme, il est préférable que le demandeur se rapproche des services de la Ville pour vérifier dans quelle situation il se trouve et quelle qualification d'origine est applicable au bien concerné.
En effet, certains changements de destination et de sous-destination peuvent être spécifiquement encadrés par le PLU. Ainsi, à Paris, sur certains linéaires commerciaux et artisanaux, les transformations de locaux commerciaux ou artisanaux en une autre destination sont interdites.
Ces règles vont sans doute évoluer dans le cadre de la révision du PLU engagée par délibération des 15, 16 et 17 décembre 2020 dans la mesure où la concertation a révélé de nombreuses demandes de régulation des meublés de tourisme et la promotion d'un tourisme durable, ainsi qu'un soutien aux commerces de proximité et la lutte contre la mono-activité afin de préserver l'identité des quartiers.
Ces demandes rejoignent l'avis rendu en avril 2021 à l'issue d'une conférence citoyenne regroupant un panel de Parisiens de tous horizons initiés à l'urbanisme.
À la suite d'échanges variés et intenses, l'avis préconise la fixation d'objectifs de régulation (quotas, interdictions, durcissement des changements d'usage, etc.) et propose des actions pour limiter les nuisances et les effets sur le voisinage.
Contenu du futur PLU de Paris
Le projet de futur PLU - soumis au Conseil de Paris préalablement à l'enquête publique - prévoit des dispositions spécifiques en ce domaine qui s'articuleront avec celles du règlement d'usage et la dernière délibération prise en application du Code du tourisme. Une orientation particulière du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) a été soumise à la concertation ; elle vise à introduire une règle particulière dans le document en matière de meublés de tourisme. Corrélativement, en application des dispositions de l', le futur PLU comprendra des dispositions spécifiques en matière de protection du commerce, notamment du commerce de proximité, lequel constitue une priorité pour la Ville de Paris depuis l'élaboration de son premier PLU. En effet, dès 2006, Paris n'a pas hésité à s'engager dans un contentieux majeur pour mettre en place des mesures innovantes sur cet enjeu stratégique au soutien du commerce et de la qualité de vie des habitants.
Les différentes autorisations décrites ci-dessus, parfois cumulatives, parfois exclusives ont pour objectif de permettre un contrôle des implantations de meublés de tourisme qui autrefois pouvaient échapper à tout contrôle.
Le législateur a souhaité donner aux collectivités de toutes tailles des moyens d'action adaptés à leur territoire afin de remplir les objectifs qui leur sont assignés par les différents textes. Au cœur de ceux-ci se retrouve un objectif majeur énoncé par l' lequel prône « la diversité des fonctions urbaines et rurales, et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services (…) ».
En piochant dans l'ensemble des réglementations permettant l'encadrement des meublés de tourisme, la Ville de Paris, comme beaucoup d'autres collectivités, mobilise tous les outils que le législateur a mis à sa disposition. La tâche n'est pas facile dans un contexte économique tendu et au regard de contraintes supranationales, qui parfois contraignent les législations nationales.
Une proposition de loi n° 1176 a été déposée à l'Assemblée nationale le 28 avril 2023. Elle vise à doter les élus de compétences encore élargies pour réglementer l'implantation des locaux à usage touristique. Son analyse initialement prévue pour juin 2023 a été reportée à une date non encore précisée.
Elle viendra renforcer les dispositifs existants en attendant une prochaine évolution législative nationale ou peut-être supranationale. En effet, comme le fait ressortir régulièrement la presse quotidienne, l'essor des meublés de tourisme n'est pas seulement un phénomène local. Il œuvre aussi bien à l'échelle européenne qu'internationale en s'implantant dans des villes de taille modeste situées sur la côte Atlantique (Bretagne, Pays basque, etc.), ou dans de grandes métropoles telles que Lisbonne, Amsterdam ou Paris.
1 Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite , n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; loi pour une République numérique n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 ; loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; décret relatif à la location d'un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme n° 2021-757 du 11 juin 2021.
2 L'article R. 324-1-4 qualifie différemment les locaux commerciaux selon qu'ils sont situés dans les communes couvertes par des PLU « alurisés » ou non. Pour les PLU ALUR les locaux à usage commercial sont les locaux inclus dans des constructions dont la destination est le commerce et les activités de service au sens du 3° de l'. Pour les plans locaux d'urbanisme non « alurisés » (le PLU de Paris actuel), les locaux à usage commercial sont les locaux inclus dans des constructions dont la destination est le commerce, l'hébergement hôtelier ou l'artisanat au sens de l'article R. *123-9 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au relatif à la partie réglementaire du livre Ier du Code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du PLU.
3 Le législateur a prévu une coordination entre ces deux autorisations. Cf. : « (…) Lorsque la demande porte sur des locaux soumis à autorisation préalable au titre d'un changement de destination relevant du Code de l'urbanisme, l'autorisation prévue au premier alinéa tient lieu de l'autorisation précitée dès lors que les conditions prévues par le Code de l'urbanisme sont respectées. »
4 Définition de l'hébergement hôtelier dans le règlement actuel du PLU de Paris : « Cette destination comprend les établissements commerciaux d'hébergement classés, ou ayant vocation à l'être, de type hôtels et résidences de tourisme, définis par l'arrêté du 14 février 1986 ou tout texte qui s'y substituera. Elle comprend également les logements meublés donnés en location qui ne relèvent pas de l'. »
Gladys Chassin, responsable juridique à la direction de l'urbanisme de la Ville de Paris
