Pour relever le défi de la biodiversité, la ne se contente pas d’instituer la trame verte et bleue en exigeant sa prise en compte par les planifications et les projets de l’État et des collectivités territoriales. Elle mise également sur le renforcement du contenu obligatoire des documents d’urbanisme. Des mesures dont les perspectives de mise en œuvre suscitent espoirs et réserves.
Un contenu renforcé
La lutte contre l’érosion de la diversité des espèces constitue désormais une thématique incontournable des planifications urbaines. L’article L121-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 14 de la loi du 12 juillet 2010, porte la marque de ces nouvelles exigences. Le respect des objectifs du développement durable est érigé en vertu cardinale des Scot, des PLU et des cartes communales. On peut en attendre qu’une attention particulière soit portée à l’impact environnemental des projets de territoire.
Ces intentions sont confortées par la nouvelle organisation de l’article qui place les impératifs écologiques au même rang que le principe d’équilibre entre l’aménagement et la protection et le besoin de diversifier les fonctions urbaines et de promouvoir la mixité sociale. Surtout, des objectifs plus explicites sont assignés aux planificateurs locaux : garantir la préservation « de la biodiversité, des écosystèmes et des espaces verts » et assurer « la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ».
La définition du contenu des documents d’urbanisme a été enrichie en conséquence. Les DTADD peuvent déterminer des objectifs et des orientations en matière de « cohérence des continuités écologiques » (article L113-1 du code de l’urbanisme). Pour les Scot, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques relève du contenu obligatoire des documents. Toutes les parties du Scot sont concernées. Le rapport de présentation décrit et donc justifie l’articulation du schéma avec le SRCE. Le PADD fixe les objectifs de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques (article L122-1-3 du code de l’urbanisme). Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) qui constitue la partie prescriptive du document, « précise les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques » (art. L122-1-5 II du même code). Il peut également « définir des objectifs à atteindre en matière de maintien ou de création d’espaces verts dans les zones faisant l’objet d’une ouverture à l’urbanisation », ce qui montre la capacité du Scot à agir en faveur de la biodiversité y compris dans les secteurs voués à l’urbanisation. Pour le PLU, il est prévu que le PADD définisse les orientations générales « de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ».
Garantir une réduction de la consommation d’espace
Il faut également considérer les mesures destinées à ralentir la consommation effrénée d’espaces naturels appelées à jouer un rôle de premier plan dans la lutte contre la perte de biodiversité. Elles empêchent, ou au moins limitent, la fragmentation des zones de reproduction et de circulation des espèces. La a considérablement accentué la pression sur les planificateurs locaux. Au niveau du Scot, il est prévu que le rapport de présentation comporte une analyse sur 10 ans de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les mesures prises par le Scot pour limiter la consommation d’espaces naturels (article L122-1-2, 2e al. du code de l’urbanisme). Le DOO doit nécessairement arrêter des objectifs chiffrés de la consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain avec la possibilité de ventiler les quotas de consommation par secteur géographique (article L122-1-5 II, dernier al. du code de l’urbanisme). L’évaluation de l’application du Scot qui intervient tous les six ans porte notamment sur les objectifs de maîtrise de la consommation d’espace, sans toutefois qu’il n’y ait d’obligation d’apprécier l’état de la biodiversité (article L122-14 du code de l’urbanisme). Le rapport de présentation du PLU doit, lui aussi, comporter une analyse de la consommation des espaces non bâtis en distinguant les espaces naturels, agricoles et forestiers et justifier la consommation foncière (article L123-1-2 du code de l’urbanisme). Le PADD fixe des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (article L123-1-3 du code de l’urbanisme).
Une efficacité soumise au volontarisme des politiques publiques
Le dispositif est donc particulièrement volontaire. Le renforcement du contenu des documents n’habilite pas seulement les autorités locales à prendre en compte la trame verte et bleue. Il a aussi des conséquences propres, indépendantes de la portée de la trame. Quels que soient l’état d’avancement du SRCE et le degré d’exigence du rapport de prise en compte, les documents d’urbanisme sont contraints de protéger les réservoirs écologiques et de prendre les mesures adaptées à la constitution d’un réseau écologique cohérent. Au demeurant, ils peuvent éventuellement aller au-delà des exigences du document-cadre régional.
En outre, la loi a donné à l’autorité de contrôle les moyens de surveiller plus étroitement l’action des communes en faveur de la biodiversité. Le préfet peut maintenant s’opposer à l’entrée en vigueur d’un Scot ou d’un PLU lorsque ces documents ne « prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques » (articles L122-11 et L123-11 du code de l’urbanisme). L’accroissement des prérogatives de l’État a toutefois son revers. La loi du 12 juillet 2010 facilite l’usage de la procédure de déclaration de projet issue de l’ qui permet d’adapter les documents d’urbanisme qui s’opposeraient à réalisation d’une opération d’aménagement ou de construction. Lorsque la déclaration de projet émane de l’État, elle peut procéder « aux adaptations nécessaires » des planifications environnementales, y compris du SRCE. La menace est à prendre au sérieux dans un contexte favorable à l’urbanisme de projet.
On peut également regretter que le législateur ne se soit pas suffisamment préoccupé de la situation des communes rurales. Les dispositions relatives aux cartes communales n’ont pas évolué. La loi ignore tout autant les communes non dotées d’un document d’urbanisme dont l’urbanisme est peu impacté par le contenu des Scot. Il n’est pas du tout certain que le principe de constructibilité limitée suffise à garantir l’intégrité des milieux naturels, compte tenu notamment de l’élargissement de ses exceptions constatées ces dernières années. La préservation de la biodiversité se joue pourtant aussi dans ces communes, qui représentent près de la moitié du territoire national même si elles sont moins exposées à l’urbanisation que les communes urbaines ou périurbaines.
Les perspectives de mise en œuvre
Les documents d’urbanisme sont résolument impliqués dans la lutte en faveur de la préservation de la biodiversité. Il reste maintenant à voir si le volontarisme du législateur rencontrera celui des communes. Le succès de la stratégie mise en place repose en grande partie sur la volonté des élus locaux de relever le défi de la biodiversité.
La confiance faite au Scot
Les Scot font naître beaucoup d’espoir. La première génération de documents a, en effet, permis de sensibiliser les élus aux effets de l’aménagement sur la diversité des organismes vivants et de faire progresser la réflexion sur le sujet. Des études ont montré que les problématiques de fonctionnement des écosystèmes sont présentes dans de nombreux Scot et s’accompagnent de mesures destinées à maintenir ou créer des réseaux écologiques cohérents.
Un périmètre pertinent du Scot
L’un des atouts du Scot réside dans son périmètre. L’échelle intercommunale permet de confronter avec plus de pertinence les enjeux d’aménagement et les enjeux de préservation de l’espace. Elle est aussi propice à l’institution d’un maillage écologique constitué de zones réservoir et d’espaces de liaison qui ignorent les frontières communales. Sans doute que les ambitions initiales n’ont pas été atteintes. Les périmètres des Scot sont plus resserrés que ce que l’État avait espéré au lendemain de la . Malgré tout, les bilans révèlent que les documents actuels comportent une moyenne honorable de 45 communes.
Des périmètres qui devraient prochainement s’élargir. C’est l’un des effets attendus de la rationalisation de l’intercommunalité (loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) grâce à l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale en principe achevée, et aux pouvoirs reconnus au préfet jusqu’au 31 décembre 2012 de proposer la création, la fusion ou la modification d’EPCI à fiscalité propre.
L’extension du périmètre d’intervention de l’établissement en charge du Scot entraîne l’agrandissement du périmètre du Scot. La loi du 12 juillet 2010 n’a pas été en reste. L’article L122-5-1 du code de l’urbanisme qui en est issu permet au préfet de déterminer un périmètre de Scot ou d’étendre un périmètre existant, après une demande en ce sens aux communes ou aux EPCI compétents restée sans suite. L’initiative du préfet peut reposer sur le fait que l’absence de Scot nuit gravement à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques. Par ailleurs, le relèvement progressif puis la suppression à compter du 1er janvier 2017 du seuil de population prévue pour l’application du principe de constructibilité en l’absence de Scot (article L122-2 du code de l’urbanisme) devraient conduire à la généralisation du Scot.
La loi déploie donc de nombreux efforts pour obtenir des périmètres de Scot mieux adaptés aux enjeux d’aménagement et de protection de l’environnement. L’entreprise doit bénéficier à la préservation de la biodiversité. Des Scot trop étroits peuvent « saucissonner » à l’excès la trame élaborée à l’échelle régionale et multiplier ses interprétations locales au détriment de son efficacité.
Le succès n’est toutefois pas garanti. L’extension des périmètres ne peut être obtenue qu’avec la collaboration active des EPCI et des communes. Elle peut aussi avoir des effets pervers. L’expérience montre que la taille du Scot est inversement proportionnée à sa densité normative. Il convient d’éviter les périmètres trop présomptueux si l’on ne veut pas créer des coquilles presque vides, des documents incapables de prendre parti sur les sujets qui divisent comme la mise en place d’un réseau écologique cohérent.
Le potentiel des Scot est aussi lié à leur portée. Ces documents sont non seulement capables d’orienter les PLU, les cartes communales, les PLH et les PDU mais peuvent également agir directement sur le fractionnement des espaces naturels. Bien qu’ils ne soient pas opposables aux tiers, ils s’imposent aux principales opérations d’aménagement et aux opérations foncières qui conditionnent la réalisation de ces dernières (article L122-1-15 du code de l’urbanisme). Des orientations favorables à la préservation de la biodiversité sont susceptibles de limiter, voire de faire obstacle, aux projets les plus consommateurs d’espaces naturels, en particulier les ZAC d’extension urbaine ainsi que les lotissements et les opérations immobilières portant sur une surface de construction de plus de 5000 m2. Les autorisations d’équipement commercial doivent aussi être compatibles avec le Scot qui a ainsi les moyens, au travers du document d’aménagement commercial issu du DOO, d’éviter la dissémination anarchique des zones commerciales si menaçante à l’égard des continuités et des réserves écologiques. L’article L122-1-9 du code de l’urbanisme précise à cet effet que les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces doivent répondre aux exigences de consommation de l’espace et de protection de l’environnement.
Il n’en reste pas moins que les Scot continuent d’être des projets de territoire résultant d’un consensus entre les communes. Les problématiques relatives à la préservation de la biodiversité doivent rencontrer l’adhésion des élus communaux pour que la planification stratégique constitue un véritable rempart contre la fragmentation des milieux et la rupture des corridors écologiques. Le projet perd toute substance si l’essentiel des intentions est exprimé dans le rapport de présentation ou le PADD en appauvrissant le DOO. Les auteurs du Scot devront être attentifs à ne pas trahir l’intention et la lettre de la loi en exprimant trop faiblement les objectifs en faveur de la biodiversité. La formulation des orientations mais aussi l’expression cartographique de la trame verte et bleue seront décisives. Le réseau écologique défini dans le Scot n’aura de portée que si le document utilise la possibilité de délimiter les réservoirs écologiques et les espaces de circulation des espèces sans se contenter d’une localisation.
Des PLU sur la réserve ?
Le rôle joué par la planification stratégique ne doit toutefois pas faire perdre de vue que le PLU reste la première ligne de défense contre les projets susceptibles d’atteindre les écosystèmes. C’est ce document qui, en définitive, régule le développement de l’urbanisation et conditionne la réalisation des projets d’aménagement. Sous l’influence du Scot ou plus directement du SRCE en l’absence de Scot, les PLU sont appelés à mieux intégrer dans leurs orientations et leurs prescriptions les préoccupations en matière de biodiversité.
Une timide avancée grenelienne
L’importance de l’enjeu méritait sans doute que la loi encourage avec plus de vigueur les communes à agir. La retenue du législateur se constate d’abord au travers de l’échec des tentatives en faveur du PLU intercommunal, qui aurait facilité la mise en place d’un réseau écologique cohérent. Le PLU est historiquement un document communal et le reste à l’issue des lois Grenelle. Le législateur n’a pas osé imposer un transfert de compétence au-delà de ce qui existe déjà en faveur des communautés urbaines. Il faut donc attendre pour voir si les communes réagiront favorablement aux timides encouragements en faveur de ce type de document, notamment la permission donnée aux communautés compétentes en matière de PLU de maintenir des secteurs dotés d’orientations d’aménagement et de programmation et de règlements propres.
Les règles d’utilisation des zones non urbanisées n’ont pas non plus fait l’objet d’adaptations à la hauteur de l’enjeu. Le PLU continue à pouvoir définir des zones de protection contre l’urbanisation, des zones agricoles et des zones naturelles, sans que les impératifs liés à la préservation du vivant n’aient conduit à revoir leur régime. On aurait pu imaginer, par exemple, que les tolérances en faveur des constructions agricoles, des équipements publics ou des installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées soient reconsidérées ou, du moins, mieux encadrées. La loi a au contraire admis pour les zones agricoles, à l’instar de ce qui existe déjà pour les zones naturelles, la pratique du pastillage permettant « la délimitation des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées » (article L123-1-5 du code de l’urbanisme). Certes, la création de ces secteurs est autorisée si « elle ne porte atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages » et exige l’insertion des constructions dans l’environnement et « leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ». Elle constitue malgré tout un encouragement au fractionnement des zones sensibles.
Les apports de la loi de modernisation de l’agriculture
La loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture a en partie rectifié le tir et apporté de nouvelles garanties à la préservation des espaces non bâtis (article 51). Elle a notamment prévu que les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs pourront être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières qu’à la condition qu’elles ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Ce texte a toutefois essentiellement pour objet la préservation des espaces dédiés à l’agriculture et non la protection de la diversité des espèces.
L’objectif de préservation de la biodiversité n’a pas non plus conduit à élargir le champ des prescriptions. Il est vrai que le PLU est déjà bien outillé. Il peut réglementer les constructions mais également tous les types d’aménagements, y compris les affouillements et les exhaussements qui peuvent être très destructeurs de la faune et de la flore. La combinaison des règles de distance, d’emprise au sol et de traitement des espaces libres favorise la présence de la nature en zone urbaine. Les clôtures susceptibles de créer des obstacles à la circulation des animaux peuvent faire l’objet de dispositions particulières même si le PLU ne peut pas aller à l’encontre du droit de se clore garanti par l’. L’article L123-1-5 7° du code de l’urbanisme autorise le PLU à identifier des éléments naturels à préserver et à fixer des prescriptions pour assurer leur pérennité (haies, rangées d’arbres…).
Les regrets
La lutte contre la diminution de la diversité des espèces aurait cependant mérité quelques innovations. Par exemple, les communes auraient pu être habilitées à encadrer certaines pratiques agricoles agressives à proximité des zones urbanisées où l’écosystème est fragilisé, à exiger des bénéficiaires de permis qu’ils utilisent certaines espèces végétales pour l’aménagement des abords des constructions ou encore à imposer un entretien des espaces végétalisés respectueux des écosystèmes. La loi pouvait aussi permettre aux PLU d’exiger la réalisation d’aménagements nécessaires à la circulation des animaux. On peut toutefois penser que de tels aménagements peuvent être imposés à l’occasion de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme sous forme de prescriptions prises en vertu de l’article R111-15 du code de l’urbanisme. Cette disposition prévoit que « le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles et du code de l’environnement » et que « le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement ». Au titre des principes généraux du droit de l’environnement auxquels renvoie cet article d’ordre public du RNU figure « la préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources » (article L110-1, III, 2° du code de l’environnement).
Enfin, il convient de souligner que le législateur n’a pas accompagné l’objectif de « remise en bon état des continuités écologiques » de mesures particulières. Pourtant, la reconstitution de corridors écologiques, destinée à faciliter la circulation des espèces, nécessite de remettre en cause l’existant. Or, la règle d’urbanisme fixe les conditions de réalisation des projets à venir mais n’a pas de prise sur les constructions ou les aménagements déjà réalisés, si ce n’est par l’encadrement de leur possibilité d’évolution. Le PLU ne peut pas prescrire la suppression d’éléments bâtis. Le législateur avait bien vu la difficulté. Il s’est pourtant contenté d’un changement de formulation : l’expression « remise en bon état » des continuités écologiques a été préférée à celle de « restauration » des continuités initialement choisie, sans d’ailleurs que l’on perçoive clairement la portée d’un tel changement.
Le rétablissement des continuités écologiques ne peut s’opérer qu’au moyen d’une intervention des collectivités publiques ou de leurs établissements en charge de l’aménagement. Il consiste à recréer des zones de déplacement des espèces en supprimant des discontinuités artificielles, ce qui nécessite de remettre à l’état naturel des zones urbanisées. Mais ce type d’intervention ne bénéficie pas d’un véritable soutien législatif. L’article L300-1 du code de l’urbanisme, qui définit l’objet des actions ou opérations d’aménagement, ne fait pas référence à la préservation de la biodiversité. Il n’est pas certain que la mise en valeur des espaces naturels, évoquée dans la disposition, soit réellement équivalente, pas plus qu’il ne soit acquis que le droit de préemption urbain puisse être exercé pour acquérir des terrains bâtis en vue de les transformer en espaces naturels.
